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公民参与预算的路径研究 浙江财经大学 行政管理研究生 刁晓君 杭州 摘要：随着参与式预算的兴起，公民参与预算的积极性正在日益高涨。本文将从目前国内外公民参与预算的路径入手，阐述公民参与预算的相关理论以及实践，公民参与预算管理路径的分类，公民参与预算管理的维度，以及如何构建一个中国公民参与预算管理全过程的平台。 一、公民参与预算管理的相关理论以及实践 1、公民参与预算管理的相关理论 众所周知，现代民主是建立在选举制度基础之上的；经过长期的实践，代议制已被视为最理想的政府形式。在财政领域，要求政府财政必须受到民主统制的财政民主主义，其核心也被认为是财政议会主义，即政府的“财政作用必须受到人民代表，而非人民直接的监督”，这被视为“代议制民主制度下的必然趋势”。在此趋势下，我国学者探讨财政民主理论、研究预算民主制度，大都以预算的议会审议制度作为主要研究对象；公民参与则被认为和代议制存在冲突因素，而难以得到足够的重视。在笔者看来，代议制的实施并不能否认直接民主存在的必要。实际上，在认为代议制政府是理想的政府类型的同时，密尔也指出了代议制可能存在的两个弊端。“存在于（代议制）政府中的一个消极缺陷，即不能使人民的个人能力——道德的、智力的和积极的能力——得到充分发挥。”而另一个危险则在于代议者并非真正的代表人民，而代表“掌权者的有害的利益”，“这就是阶级立法的危险；就是意图实现统治阶级的眼前利益，永远损害全体的统治的危险。”这些弊端和危险，除了需要通过妥适的代议制制度设计进行预防之外，还需要通过直接民主的适当实践予以弥补和矫正。正如密尔所主张的，“每个公民不仅对作为最后手段的最高支配权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。”就财政领域而言，财政议会主义虽为财政民主主义之核心内容，“但前者却无法完全涵盖后者，更遑论取而代之，乃是谁也无法否认的事实。特别是从国民主权的观点来看，作为主权者的国民，若欲以直接民权的手段行使财政统制权力，除了技术上的考量外，恐怕难以一概否认其正当性。” 那么，预算事务的技术性可以成为公民参与预算的阻碍吗？众所周知， 国家预算的一个重要特性，即是技术性。具体而言，“ 在预算编制阶段要求预算主体遵循预算平衡的铁律，在对支出和收入作出精确估算、对经济形势进行客观评价的基础上，依据法定的职权、法定 的规则、程序和方法编制收支平衡表”；在预算审议、执行、决算和监督等环节也有非常复杂的技术要求。为了实现前述预算平衡的目的，确保预算得以准确执行，整个预算过程必须通过精确的设计、复杂的计算以及规范的格式、统一的术语等专业技术操作来完成，这些技术，非经过专业的训练和实践，一般公民难以理解和掌握。正因如此，预算被视为公共行政中最具专业性的领域，专业技术要求也“可能成为公民参与预算的阻碍”。诚如学者所言，倘使“不能将预算财务数据翻译成具体的政府行为与事实，则对公众而言，预算法充其量只是把原来的‘黑箱’预算转变为显性的‘技术’预算，其仍是被动接受预算过程的‘局外人’，无法对关涉其切身利益的公共事务及其资源分配表达意见。”然而，预算的专业性固然可能阻碍公民充分参与到预算过程，但并非不能通过一定的措施予以化解。一方面，预算事务本身可以进行一定的简单化、明了化。为了充分发挥预算的各种机能，预算事务应尽可能明了易解；在一些学者看来，预算明了原则甚至应该成为预算的一项基本原则。 而在很多情况下，预算问题乃至许多公共事务问题之所以变得极端复杂，主要是因为“现代官僚体制发展了一套特殊的“官僚语言”，进而使得公民无法理解”。 为了符合预算明了的要求，我们理应简化“官僚语言”，打破行政官僚对预算话语的垄断，以期降低预算事务的技术门槛，便利公民参与预算。另一方面，预算参与的技术障碍也可以通过公民教育进行削弱。实际上，在预算改革的实践中，并不乏关于预算事务的宣传教育取得成功的实例。如在上世纪初，美国纽约市通过宣传册、邮件、演说、广告、媒体宣传、预算展览等方式，有效地宣传和普及了预算知识，改变了市民对于预算的“冷漠和无知”， 成为早期预算改革成功的重要因素。近些年来，美国一些地方也在不断尝试扩大预算过程中的公民参与，尽管预算的复杂性仍被认为是公民参与的主要阻碍因素，但很多城市仍然通过网络、电话、电视、宣传手册等技术手段实现了预算对公民的的开放，并发展出可供其他城市借鉴的的参与模型。从美国的经验来看，公民参与的技术性障碍是完全有可能通过技术手段予以化解的。而对我国而言，在当今通讯高度发达、公民受教育情况普遍提高的背景下，只要对预算过程、预算数据进行一定的明了化、简单化处理，同时加强对预算事务的宣传教育，那么，逐步放开公民对预算过程的参与完全是可能的。 2、公民参与预算管理的实践 2．1 国外公民参与预算的