国有资产授权经营核心制度之法律性质分析.docVIP

　　国有资产授权经营核心制度之法律性质分析 　　摘 要： 国有资产授权经营制度的核心是国有资产监督管理机构（授权方）和国有资产授权经营机构（被授权方）之间的 法律 关系。依照我国 目前 的法律法规，国有资产监督管理机构和国有资产授权经营机构之间存在双重法律关系，即出资关系和授权关系。而授权关系是一个模糊的概念，通过与代理、信托制度的比较 分析 ，明确了授权关系的实质是信托法律关系。明确这一法律关系有利于实现国有资产所有权与法人财产权相分离，有利于进一步深化国有资产管理体制改革。 　　关键词：国有资产授权经营；授权；代理；信托 　　 　　从1992年开始试点以来，国有资产授权经营已经历了十几年的实践，其基本制度框架已经逐步走向成熟。通过国有资产授权经营，我国已经在许多的地域和行业按照“十六大”及中央的文件精神和法律法规建立起了由国有资产监管机构、国有资产授权运营机构和被授权的国有全资子公司、国有控股子公司和国有参股子公司织成的三层次的运营模式。 　　 　　一、国有资产授权经营制度的法律政策依据 　　 　　国有资产授权经营主要是指国有资产管理部门将一部分国有 企业 （包括国有全资子公司、国有控股子公司和国有参股子公司）的国有产（股）权统一授权给国有资产授权运营机构（主要是指由政府授权经营的控股公司、投资公司、企业集团公司，其法律表现形式一般为国有独资公司或国有独资企业）经营和管理，建立国有资产授权运营机构与被授权企业之间的产（股）权纽带关系，授权范围内的企业成为国有资产授权运营机构的全资子公司、控股子公司或参股子公司。［1］ 　　国有资产授权经营制度法律和政策层面的依据，则主要体现在以下四个方面： 　　第一，1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委、国务院经贸办公室联合颁布的《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》第3条规定：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司，下同）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。” 　　第二，1996年国家国有资产管理局颁发的《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》中规定：“企业集团国有资产授权经营是指政府将企业集团 中国 家以各种形式直接投资设立的成员企业（指与集团公司为非产权关系的企业，下同）的国有产权授权集团公司持股，其实质是通过政府授权持股方式对集团企业进行产权重组，确定集团公司与成员企业间的母子公司产权关系，即集团公司作为成员企业的出资者。授权经营后集团公司依据产权关系，依法对子企业行使选择管理者、重大决策、资产受益等权利。企业集团国有资产授权经营是确立集团内企业间的产权关系（即集团公司与子企业间的产权关系），并未明确集团公司与国家的关系，授权经营后，集团公司不等于成为国家授权投资的机构，但少数具备条件的集团公司经政府授权可以成为国家授权投资的机构，即同时理顺了政府与集团公司的管理关系及集团公司与成员企业的产权关系。” 　　第三，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和 发展 若干重大 问题 的决定》首次在中央文件中提出授权经营的概念，基本认同了授权经营管理体制：要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。 　　第四，2003年国务院国有资产管理委员会颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》第28条规定：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。” 　　 　　二、国有资产授权经营核心制度的法律性质分析 　　 　　国有资产授权经营制度的核心是国有资产管理部门与国有资产授权运营机构之间关系，那么两者之间存在怎样的法律关系呢？从目前的法律政策和实践来看，笔者认为两者之间存在双重法律关系，即出资关系和授权关系。 　　如前文所述，《企业国有资产监督管理暂行条例》第28条第一款明确规定，只有国有独资企业、公司才有可能被授权成为国有资产授权运营机构。很明显，国有资产监督管理机构与国有资产授权运营机构之间的法律关系首先是出资关系。出资关系是国有资产监督管理机构对国有资产授权运营机构享有“管资产、管人和管事”权利的来源，并且明确出资关系有利于使国有资产授权运营机构成为真正的民事主体。除了出资关系之外，最核心的一层法律关系就是授权关系，这也是国有资产授权经营制度本身的重要性和意义所在。但问题是授权关系是一个模糊的概念，在委托、行纪和信托中都有授