养老PPP模式分析及险资参与的创新路径探索要点.doc

养老PPP模式分析及险资参与的创新路径探索 一、背景与趋势：政府和社会资本在养老产业发展中的转型定位 随着我国老龄化社会的到来和不断提速的发展趋势，传统政府主导的福利型养老服务体系逐渐力不从心，市场需求剧增与产品供给不足之间的矛盾日益凸显。在产业发展和市场供给方面，政府职责与社会力量各自应当如何定位，成为影响养老服务业发展的关键因素。2013年被业内称为养老产业发展元年，概因当年首次以国务院的政策高度发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称“意见”），明确提出转变政府职能，政府坚持保障基本，同时创新机制体制，加大政策支持和引导，逐步使社会力量成为发展养老服务业主体的基本思路。意见颁布后的近三年时间里，国务院有关部门出台了30多个配套文件，各地方政府纷纷制订本地区的实施办法乃至专项地方性法规。在政策的影响和带动下，政府和社会力量不断加大对养老服务业的投入力度，据统计2015年末全国养老床位数达到669.8万张，每千名老人拥有床位数达到30.3张，即使考虑到老年人口每年总量增速，距离意见提出的2020年每千名老人35-40张养老床位的目标已相差不大。但是在养老机构和床位数快速增长的背景下，根据中国老龄科学研究中心“十二城养老机构调查”的数据显示，养老机构床位空置率高达48%，仅有19.4%的被访机构有利润盈余，32.4%的机构亏损，48.1%的机构基本持平。 养老机构运营情况不佳和床位空置率高企，反应出当前我国养老服务业发展的两大痛点：支付能力不足与服务能力短板。一方面老年人口的绝对数量和潜在需求庞大，但目前受制于实际支付能力有限导致有效需求不足。另一方面在产业发展初期偏重机构、床位等硬件方面建设，服务能力跟不上硬件发展，在老年人刚性需求的的医疗资源、护理服务等方面可及性较差。2015年，十部委联合发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，提出支持民间资本采取股份制、股份合作制、PPP（政府和社会资本合作）等模式建设或发展养老机构；探索采取建立产业基金、PPP模式等方式，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入，以及完善投融资政策，推进医养融合发展等政策。2016年习近平总书记在5.27讲话中，强调要着力发展养老服务业和老龄产业，构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。6月，民政部、发改委《民政事业发展第十三个五年规划》正式发布，重申公办养老机构保障基本的托底作用以及扩大“公建民营”试点等社会化运作方式；在创新养老服务投融资机制方面，提出逐步拓展政府购买养老服务的领域和范围，大力推广政府和社会资本合作，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本能力。10月，中央深改组审议通过了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，提出要紧紧围绕老年群体多层次、多样化的服务需求，降低准入门槛，引导社会资本进入养老服务业，推动公办养老机构改革，提升居家社区和农村养老服务水平，推进养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，繁荣养老市场，提升服务质量，让广大老年人享受优质养老服务。这一意见被视为推进养老服务业发展的又一个标志性和纲领性文件。 相关政策文件中频频提及的养老服务产业中探索和推广PPP模式的应用，多从创新投融资模式的角度考量其功用。事实上PPP不仅是一种政府融资模式，更是能够有效提高供给效率和质量的公共产品供给方式。PPP模式在我国基础设施领域已有广泛的实践基础，在养老、医疗等公共服务领域尚属新型模式有待创新与发展。目前，我国养老产业发展已进入起步阶段，经过三年多时间的投资热潮以及摸索尝试，涌现出保险机构、房地产商、传统服务型企业、互联网企业以及产业资本等多元化市场主体，市场发展趋向于细分化。社会资本的发展与壮大为PPP模式应用于养老公共服务领域提供了前提和基础， 政府和社会资本合作如何通过创新运作模式和交易架构，实现“收益共享，风险分担”，成为影响养老PPP项目落地和推进的关键因素。 ? 二、运作与定位：养老PPP项目模式分析 （一）项目统计 根据财政部全国PPP项目信息平台统计，截至2016年9月底，入库项目共计10471个，项目金额总计逾12.78万亿，其中养老PPP项目共264个，项目金额总计逾1600亿元，数量占比约2.5%，金额占比约1.2%。从运作阶段看，多数养老PPP项目处于识别和准备阶段，进入采购阶段的有22个，进入执行阶段的有26个，没有项目能够进入移交阶段，项目落地率不高。 在运作机制方面，超过2/3以上的项目采取了BOT和 BOO模式。这两种模式主要适用于新建项目，对社会资本方的建设能力和融资能力要求较高。其中BOO模式由于建成后资产所有权归SPV持有并管理运营，因此项目多为综合业态，除养老外，还包含医疗、康复、休闲