农业转移人口公民化与城市治理秩序重建.PDFVIP

　　农业转移人口公民化与 城市治理秩序重建 马 长 山  内容提要：大量农业转移人口如何融入城市社会，是中国城市化、现代化所面临的 重大挑战。当前的农业转移人口 “市民化”战略，更侧重于阶层定位而非法律定 位、策略性选择而非制度性安排，是一种分列式方案而非一体化布局，存在诸多局 限和问题。从国家治理现代化和法治建设的宏观背景出发，城市化中农业转移人口 应从市民化转向公民化，着力于公民角色、参政空间、文化兼容和一体格局的建设 和拓展。“公民化”有利于促进制度认同、公共参与和 自律秩序的形成，从而形成 多元治理秩序。只有实现了农业转移人口的公民化，才能真正建立起有效的城市治 理秩序，从而推进民主与法治建设。 关键词：农业转移人口　市民化与公民化　人的城市化　城市治理 　　改革开放以来，我国的城市化水平不断提高，２０１１年常住人 口城市化率首次突破 ５０％。然而，根据 《国家新型城镇化规划 （２０１４—２０２０年）》 （以下简称 《规划》）所附的 统计数据，随着城市化率的提高，我国常住人口城市化率与户籍人口城市化率的差距也越 〔１〕 来越大，２０１２年达到 １７．３个百分点 （分别为５２．６％、３５．３％）。 常住人口与户籍人口 城市化率的差距不断拉大，不仅反映相当比例的农业转移人口并未融入城市社会、不能享 受市民待遇的客观事实，也说明过去的城市化进程实际更多地关注其经济和政治效应，侧 重于将土地、房屋、劳动力等资源向城市集中，而相对忽略 “人的城市化”问题。 　　作为对 “人的城市化”问题的回应，“农业转移人口市民化”被提到了新时期改革与发 展的重要议事日程上来。“市民化”侧重于通过将符合条件的部分农业转移人口纳入城市户 华东政法大学教授。 本文为国家社科基金重点项目 “建设法治国家的公民文化基础研究”（１０ＡＦＸ００２）的最终成果之一。 〔１〕 见中共中央、国务院印发 《国家新型城镇化规划 （２０１４—２０２０年）》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｇｏｎｇｂａｏ／ｃｏｎｔｅｎｔ／ ２０１４／ｃｏｎｔｅｎｔ＿２６４４８０５．ｈｔｍ，２０１５年 １月９日访问。 ·４· 农业转移人口公民化与城市治理秩序重建 籍，解决教育、医疗、工作、住房等市民待遇问题，无疑是 “城市化”的题中应有之义。 但是，受城市自身发展的限制 （如很多城市已经表现出的交通拥堵、雾霾严重等 “城市 病”），通过市民化解决的人口数量比例必定是有限的，《规划》设定的目标中，２０２０年常 住人口城市化率 （６０％左右）与户籍人口城市化率 （４５％左右）的差距也仍有 １５个百分 点。更重要的是，“市民化”一词暗示农业转移人口向市民看齐，或者等待赋予一个市民身 份，这一导向建立在中国农民—市民身份等差观念基础上。虽然农民、市民在宪法上都是公 民，但在长时期的观念、制度和实践中，二者的身份定位远较 “公民”更为凸显。“人的城 市化”问题，根源正在于农民与市民、农村与城市的身份等差，而 “市民化”恰恰属于维 持、巩固这种身份等差的思路。由此，应该推进农业转移人口从 “市民化”到 “公民化” 的转向。当然，“公民化”概念在法律理论上存在吊诡之处，其意实为农民、市民等向公民 的回归，考虑到城市化实践中 “公民”的阙如，并方便与 “市民化”形成对照，本文暂且 使用这一表述。 一、农业转移人口市民化的问题与局限 　　中外的现代化历史似乎都面临着或多或少地牺牲农民利益的问题。就中国而言，早在 建国之初，梁漱溟曾当面与毛泽东发生争辩。梁漱溟认为，以牺牲农业、农村和农民去发 展工业化和城市化 “是一条不通的路”。毛泽东则认为，在工业化、城市化的过程中，农民 当然要付出较大的代价，就像他们过去无私地支援中国革命一样，城乡二元社会对于庞大 〔２〕 的中国来说，也是不得已的办法。 显然，后种认识逻辑主导了新中国的经济建设与社会 发展进程。据国家权威部门估算，计划经济时代，工农业产品价格 “剪刀差”让农民付出 〔３〕 了约６０００亿—