对近年度农村土地制度创新的历史反思.doc

聚集还是稳定？——对近年农村土地制度创新的历史反思 2013-11-15 12:54?中国农业大学学报社科版?冯开文字号： 核心提示：文章针对近年出现的土地聚集(农业用地规模经营和集中宅基地)现象，从理论上对其带来的问题进行了归纳，强调了政府实施新制度的高成本。与城镇化、规模化的眼前好处相比，政府推行土地聚集新制度的成本远远大于要为之付出的成本。 【内容提要】 文章针对近年出现的土地聚集(农业用地规模经营和集中宅基地)现象，从理论上对其带来的问题进行了归纳，强调了政府实施新制度的高成本。然后，借助对中外历史事实的系统与深入的反思指出，不论是从博弈还是克服制度变革成本的视角，近年趋向土地聚集的创新不能算作明智之举，土地制度应该按照既有的路径稳步前进。 【关 键 词】制度/制度变迁/土地聚集/历史反思 最近几年，对中国农村稳定实施了30余年的土地集体所有、农民家庭经营制度，开始有了反对的声音，并出现了不同的做法，引起了不一般的反响，其中最有代表性的就是建设用地集中转卖和农地的规模化经营。 众所周知，今天的土地制度是历史的产物。经过土地改革(1949-1952年)的土地私有制，合作化、集体化和人民公社化(1953-1978年)时期的土地集体所有、农民集体耕种的公有制，最终在改革开放后(1978年至今)走到了土地集体所有、农民家庭经营。显然，今天的土地制度是长期制度变迁、制度选择的结果，是理论和实践反复检验的结果。但新出现的土地聚集现象似乎显示，稳定了30余年的土地制度不稳定了，或者就要被取代了。真的是这样吗？应该这样吗？ 而新出现的土地聚集现象有着新鲜的时代印痕。它显然属于中国进入了工业化后期阶段、城镇人口接近并超过总人口的50%时的特有现象；还与二元经济、城镇化、土地财政、土地升值、农产品供应紧张等现实问题纠缠在一起，构成了一个错综复杂的新现象。但这是否就可以说，在工业化、城镇化目标下，土地聚集是势所必然的唯一选择？就压根不用考虑历史地选择了？甚至连会付出怎样的代价都可以置之不理了？ 对此，本文将从中外土地制度变迁回顾和反思的角度，尤其通过比较英国圈地运动与中国当前土地制度变迁的成本，对聚集现象进行评判，进而判断中国农村土地制度的未来走向。 一、土地聚集现象 不同于稳定了30年的基本土地制度，土地聚集现象和新的制度形式是最近几年才在某些地方出现的，主要有“成都模式”、“嘉兴模式”和“苏州模式”。 (一)“成都模式” 成都市从2008年开始开展了农村土地制度改革。这一改革包括比较系统的制度保障，确权颁证、出台法规、建立“政府引导、市场运作”的投资平台和新型农村金融服务机构、率先设立耕地保护基金是其中的主要内容。具体做法则是在农民自愿的基础上，将农户集中到新区居住，通过整理宅基地，将土地指标卖给政府，置换出农业用地，或将整理出的宅基地使用权转让给企业。[1] (二)“嘉兴模式” 嘉兴于2008年启动实施了“两分两换”的农村土地制度改革试点。“两分两换”是指宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、工业园区产业用房或政府的购房补贴，以土地承包经营权置换股权或社会保障等权益。 (三)“苏州模式” 苏州为推进城乡一体化进行的农村土地制度改革具体措施是“三集中”、“三置换”和“三大合作”。“三集中”指工业企业向规划区集中，农业用地向规模经营集中，农户向新型社区集中居住或就地集中居住。“三置换”就是依照相关法律和政策，由农民自愿将自己在集体拥有的集体资产所有权和收益分配权、土地承包经营权、宅基地使用权及住房所有权，量化到个人，进行实物、价值、股份或者社会保障置换。“三大合作”包括土地股份合作社、社区股份合作社与农民专业合作社。[2] 概括起来，这些做法与工业化、城镇化的要求有着割不断的联系，其实质内容就是要动农民的承包地和宅基地，要促使农民集中居住、集中经营，实现农村城镇化和农业的规模化。其中积极、善意的考量在于，试图使农民的宅基地使用得更有效率、更有价值；使农业的小规模经营劣势得到改善，走上规模化现代农业之路，提高农产品供应，增加农民收入。 二、土地聚集带来的问题 但需要指出的是，这些做法不可能只有正面的良性效应，问题也明显存在，而且显然大于成效，特别是对农民来说。本文谨从以下两方面进行归纳分析。 (一)信息不对称下的三方博弈 1.信息不对称 从信息不对称的角度看，博弈中的政府、工商企业和农民分别拥有自己不同的信息优势和劣势。政府拥有的较多资源，保障它可以比弱小的农民拥有更多的信息。工商企业则一直有相对于农民更多的信息优势，还有善于理解政府意图的传统优势。而农民对于出让自己土地，尤其是宅基地的应得收益以及出让后的不良后果，肯定估计不足。这不仅表现为他们对当前情况的判断存在信息不足问题，更表现为对将来缺乏足够科学、合理的考虑