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统筹城乡就业中的政策工具* ——以浙江省湖州市为例 时间：2009-02-01 作者：黄 红 华 ［摘要］先发地区的统筹城乡发展正逐步进入政策执行时代，政策工具的重要性日益凸显。劳动就业从只关注城镇就业到统筹城乡就业，从以行政手段为主到以市场为基础配置劳动资源，政府所使用的政策工具也随之走向多元化，包括强制性政策工具、财政激励工具、指导性工具、信息提供工具和服务性工具等。本文通过对湖州市在统筹城乡就业中使用的具体政策工具的分析，提出提高各项政策工具绩效的针对性措施。［关键词］统筹城乡就业；政府责任；政策工具［中图分类号］D0355；D63292［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）02-0117-06 　　一、问题的提出与分析框架　　中国农村劳动力转移，不仅仅关涉到农民在产业之间的转换，还必须面对城乡二元结构，包括户籍制以及基于户籍制的劳动就业、社会保障、义务教育等方面的制度歧视。改革开放30年来，特别是1988年以来的民工潮日益冲击着这种城乡二元体制。［1］2008年10月十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步提出加快建立城乡统一的人力资源市场，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等方面与城镇居民同等待遇，改善农民工的劳动与社会保障以及推进户籍制度改革等要求。统筹城乡发展的根本性制度藩篱正在逐步瓦解。　　然而，从城乡体制改革到二元结构的真正消失，还有很长的路要走。从统筹城乡就业角度看，户籍制度的取消并不意味着农民已经拥有与城镇居民完全平等的权利，城镇用工制度的转变并不意味着农村剩余劳动力可以无障碍地进入城镇务工，“城镇务工人员子女可以在城镇接受义务教育”的规定也并不意味着他们确实获得了与城镇居民子女同样的教育服务。在统筹城乡发展已成共识，且体制改革初见成效的背景下，政策制定与政策执行及其工具选择的重要性日益凸显。　　政策工具是伴随着西方新公共管理运动的发展而成为学界重要研究领域的。其研究的目标就是将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实。通过对政策工具的内涵、特征、功能与分类以及政策工具的选择与评价等方面的系统研究，［2］已经形成一套较为完整的、关于政策工具选择的理论体系。这一理论的核心是政策工具的选择、应用和组合问题。［3］　　政策工具就是将政策意图与政策理想通过具体行为转变为政策现实的手段。学界一致认为，政策工具的选择与组合是多种因素相互作用的结果，但对具体影响因素和选择标准，不同的流派却有不同的说法。　　对于影响因素，工具主义认为选择政策工具的时候要注意其属性与特点；过程主义认为工具的选择不仅仅要看工具属性与特点，还要根据具体情况决定；权变主义认为工具的选择由其应用的环境与背景（执行组织、目标团体以及其它利益相关组织和人员）决定；建构主义则认为工具并不起决定性作用，政策效果还受到政策系统、政策网络、决策系统和执行过程的影响。［4］彼得斯更是通过相关文献的整理，筛选出政府工具选择的五项主要因素：观念、制度、利益、个人与国际环境，简称为“5I”框架。［5］陈振明则在梳理国外学者理论的基础上将影响政策工具选择的因素归纳为政策目标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五个方面。［6］　　关于政策工具的选择标准，萨拉蒙认为，评价政策工具的标准可以归纳为五个方面：有效性、效率、公平性、可管理性、合法性和政治可行性。另外，萨拉蒙还提出了强制性程度、直接性程度、自治性程度和可见性程度四个评价维度，从而构成了政策工具选择的多维评价标准。［7］后来又有研究者在此基础上增加了两个选择标准，即适应性和回应性。［8］　　基于以上考察，我们可以预设：第一，政策工具的选择与组合受到政策所处的政治、经济与社会环境的影响；第二，政策工具的选择还直接受到公共服务的性质、政府在其中的责任以及政策目标等因素的影响；第三，政策工具能否对政策目标有效，还取决于政策工具本身的性质、特征和生效条件；第四，政策目标的确定与政策工具的选择还受到政策主体间关系与实力对比的影响，它们包括政策制定者、政策执行者、政策指向者和政策相关者等等；第五，政策工具的选择与最后确定应该遵循一定的原则和评价标准。　　将政策工具理论框架运用到统筹城乡就业领域，我们认为需要做以下研究：通过分析中国城乡就业的宏观制度与政策背景演变过程来了解它们对政策工具选择的影响；分析就业管理与服务的物品性质、政府在统筹城乡就业中的责任与政策目标来确定政策工具的选择；对各种政策工具的性质、特征和生效条件进行分析；考察统筹城乡就业中各种主体的实力、行为方式以及相互关系；判断这些政策工具是否符合某些评价标准，实现了某些价值取向。　　本项研究旨在运用政策工具理论求解统筹城乡就业的政策取