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分税制存在的问题与对策 ［摘要］分税制的实施表现出一系列的积极效应，但同时也突出地存在着地方财政尤其是县乡财政困难、地区间财政能力差距日趋扩大等 问题 ，根据建立适应 社会 主义市场 经济 需要的公共财政的要求，进一步完善分税制财政体制的设想是转变政府职能，实行四级政府的运行结构，明确各级政府的事权与财政支出范围，逐步建立规范化的财政转移支付制度。 　　［关键词］分税制；事权；财权；转移支付制度 　　一、引言 　　适应市场经济 发展 的需要，在借鉴市场经济国家成功经验并充分考虑国情的基础上，我国于1994年进行了分税制财政体制改革。其后，从1995年开始我国又对政府间财政转移支付制度进行了改革，逐步建立了较为规范的政府间财政转移支付体系，加之2002年的所得税收入分享改革，我国基本上建立起了适应社会主义市场经济要求的财政体制框架。这是我国建国以来政府间财政关系方面涉及范围最广、调整力度最强、 影响 最为深远的重大制度创新。 　　经过九年多的运行，分税制财政体制表现出了一系列的积极效应，如规范了政府间财政分配关系、建立了财政收入稳定增长机制、规范了财政收入分配秩序、提高了地方政府的征税努力程度、提高了中央本级收入占总财政收入的比重、强化了各地区对中央财政的依赖度、转移支付力度逐步加大、转移支付结构渐趋合理等等。 　　与此同时，地方财政尤其是县乡财政困难、地区间财政能力差距日趋扩大也暴露出了分税制财政体制所存在的一些主要问题。本文将对分税制财政体制存在的主要问题进行深入剖析，并提出进一步完善分税制财政体制的基本构想。 　　二、分税制财政体制在运行中所表现出的主要问题 　　地方财政尤其是县乡财政困难、地区间财政能力差距日趋扩大是当前财政运行中的两大突出问题，这两大问题暴露出了现行分税制财政体制的某些缺陷。 　　（一）地方财政收入快速增长与基层财政困难 　　1994年我国分税制财政体制改革后，地方财政收入快速增长。1994年地方财政本级收入为2311.6亿元，到2002年地方财政本级收入达到8524亿元，2002年为1994年的3.69倍，年均递增17.9%；1994年地方财政总收入（地方本级收入+中央补助）为4700.7亿元，到2002年地方财政总收入达到15886亿元，2002年为1994年的3.38倍，年均递增16.5%.但与此同时，许多地方县乡政府的财政困难却与日俱增，工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀。全国2470个县级单位，40%以上是赤字，县级不能发债券，只好通过其它途径借债或拖欠工资。河北省在1998年以前累计欠公教人员工资9.66亿元的基础上，1999年当年欠发3.41亿元，2000年1-8月新欠4.33亿元，共欠17.2亿元。2000年底，安徽省有30多个县拖欠工资，累计拖欠工资总额14.4亿元。乡村级财政更为困难，有人估计，平均每个乡有400万赤字，全国4万多个乡就有赤字1776亿。平均每个村20万赤字，村级就有1483亿赤字。乡村两级财政赤字达3259亿。 　　为什么在地方财政收入大幅度增长的同时基层财政却越来越困难？从财政体制的角度来看，有如下两方面的重要原因： 　　1.财权与事权划分的不对称，加剧了基层财政困难。 目前 ，分税制财政体制对于省、市、县分别有哪些财权，应对哪些事权负责，并没有做出明确规定，各级之间扯皮很多。在体制运行的过程中，这些问题对于地方财政运转所带来的不良影响日渐突出。一方面，省、市级政府不断加大了对财政资金的集中力度，省级政府所集中的资金从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高两个百分点，市一级政府同样也在想方设法提高集中程度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加。这说明实际上财力在向省、市集中；另一方面，一些基本事权却有所下移，县、乡两级政府仍一直要提供义务 教育 、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方性公共物品，还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大多刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。比如，九年制义务教育，该项支出有 法律 依据，而且由于人口规模扩大较快和相关支出因价格上升较快，所需资金膨胀更快，主要发生在县、乡两级财政。再如基础设施建设，县级行政区域内长期以来 农村 各类基础设施严重不足，欠账累累，而农村 工业 化、城市化进程又要求配套完善基础设施， 对县级政府来说这是非常沉重的负担。另外，省以下地方政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权，比如社会保障，1994年推出分税制时，该项事权没有界定在多大程度上由省以下政府特别是县级政府来承担，现在实际上却要求地方政府负责。总之，由于分税制财政体制在财