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民主财政论：财政制度变迁分析 内容 提要: 财政共有三个基本规定，人类 历史 上经过四种财政制度的演变与传承。公共财政是一种财政制度，是民主财政；公共财政的生成与 现代 民主 政治 体制，与市场 经济 体制的产生是同一个过程，它们互为前提，互相促进；财政民主是通过作为民主政体基础的政府预算制度实现的；预算作为政治体制的一部分是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，作为经济体制的一部分是现代经济 社会 政府配置资源的机制，作为公共管理体制的一部分是公共利益的实现机制；建立公共财政的基本框架就是要按照财政民主的要求重建政府预算制度，它既是经济体制改革的任务，更是政治体制改革的任务。 　　「关键词」公共财政；民主制度；政府预算 　　一、财政的公共性及其三个基本规定 　　财政是以公共权力进行的资源配置。在本质上，财政本来就是公共的，公共性是财政一般。这是由公共权力的性质决定的。那么，我们在财政之前冠以“公共”之限定，用“公共财政”来概括市场经济社会中的财政，其意义在哪里呢？或者说到底什么是公共财政？这是一个需要进一步探讨的 问题 。这个问题不搞清楚，建立公共财政的基本框架就无从下手，就没有办法拿出合适的措施达到公共财政的目标。为此，笔者以财政制度变迁的历史为线索对财政公共性做更深入的 分析 ，试图回答这个问题。 　　以公共权力为根本，财政公共性具有三个基本规定。 　　（1）财政目的的公共性。财政活动是为了满足整个社会的公共需要，它与私人为了追求个人利益最大化行为不同。 　　（2）财政活动范围的公共性。由满足公共需要的目的所决定，财政活动应定位于私人不愿意干或没有能力干、干不好的事，在 理论 上一般地说是指非盈利领域、公共产品或半公共产品，但不限于此。在特定的条件下，财政也需要提供公共产品和半公共产品以外的产品；在一定的规则之下，公共产品和半公共产品也可以由私人提供。财政活动范围在实践上的伸缩性颇大，可以说并无定制，这要看当时的社会公共需要如何，公共意志如何表达和贯彻。 　　（3）财政运作机制的公共性。由前两个规定性决定，财政运作应基于公众意志、公共决策，体现社会绝大多数人的偏好；应该是公开透明的，民主法治的，程序规范的，而不应该是少数人说了算的、隐性的、人治的、随意性的。 　　财政公共性的三个规定，对于财政的意义是不同的。满足公共需要是最根本的规定，如果不能满足公共需要，财政就失去了其之所以为财政的根本；由此决定财政必须把资源配置到能最大限度地满足公共需要的领域中去；这就需要有一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制。反过来说，财政总是在一定的制度框架内运作的，运作机制的公共性如何，决定着财政对于公共需要的满足程度、财政活动范围是否合适以及财政效益高低。在行为与操作的意义上，具有决定作用的是公共性的第三个规定。一部财政 发展 史，就是财政制度变迁的历史。在财政制度的历史变迁中，财政公共性三个规定的变化是不同的；在不同的财政制度中，它们的状况与性质也是不同的。显然，财政制度变迁的进程，并不是决定于规定性（1）和（2），而是决定于规定性（3），它表明不同财政制度的特性，是区分不同财政制度的基础。公共财政的“公共”，应该是在制度性上的规定，它在制度上界定公共财政与其他财政模式的区别。否则，它是没有价值的。 　　制度即规则。财政运作机制的实质是如何运用公共权力，依据什么规则运用公共权力进行资源配置。在社会发展的不同阶段，公共权力运作的状况是不同的，是公共权力的运作规则决定了不同的财政制度。从历史演进的大势看，财政制度变迁就是从专制、人治财政走向民主、法治财政的过程。原始财政是最初的财政制度，是最直接的民主财政；其后经过王权[1]财政，再到公共财政，公共财政是与近现代的民主政治和市场经济相适应的财政制度；计划财政在本质上是集权[2]财政。它们的不同，根本上是在于它们的运作机制不同。不经人民的同意、不按法定的程序、随意性地取其钱用其钱者，是专制财政；经人民同意、按法定程序、公共透明地取其钱用其钱者，是民主财政。 　　二、原始财政：财政的萌芽，天然具有公共性，是公共性的母体 　　在历史的、逻辑的起点上，有了公共权力就有了财政。人猿相别，原始社会一出现，就存在着一定的公共事务和公共利益[3]，就有了公共需要；有公共需要，就有满足公共需要的手段。“需要是同满足需要的手段一同发展的，并且是依靠这些手段发展的。”[4]最初，是依靠社会风俗习惯的传统力量。后来，公共权力开始在社会公共利益的土壤上萌生，成为保证公共需要的手段。如这时的公共需要已经不止是原来的组织生产、分配，渐渐产生了如制止个别人损害公共利益的行为等内部矛盾的调节，解决外部冲突与战争，营造议事、祭祀的活动场所，建设简单的生产设施等新的需要。这一方