《进入廿一世纪的中国农村》住房、村庄建设.docVIP

《进入廿一世纪的中国农村》乡村建设及其政策法规变动的情况与特点 　　（一）乡村建设 　　乡村建设主要包括农民住宅建设及农村公共设施公益事业建设。此外，农民住宅，除国家及少数富裕地区的，集体给予农民提供一定资助外，都是由农民个人投资建造，归个人使用，所有权也归农民家庭所有。自1949年以来，一直没有发生变化。 　　相对而言，乡村公共设施则主要是由集体投入，其中也有少量的国家投入的支持。从80年代开始，许多地方通过农民集资方式进行投入。乡村公共设施无论是公益性事业还是生产性建设，其所有权、管理权多由集体组织负责。近年来，一些地方的农户自愿联合起来兴办了一些生产性建设，产权归这些联合农户所有，并可向外提供有偿服务。这类建设包括建设类型主要有人畜饮水、供电、道路、桥梁，以及文化娱乐和社会保障设施等。 　　（二）国家乡村建设用地政策法规沿革 　　有关乡村建设的政策法规主要是关于土地方面。从80年代后期开始，一些地方乡村建设规划与建筑方面才逐步制定一些法规和政策，到1992年才有全国性的管理条例。迄今为止，土地政策法规仍然是乡村建设中最重要的法规，因乡村规划实际上在许多内容上也是关于土地方面的。归纳起来是，乡村建设的政策法规主要包括用地的审批程序、管理权限，用地标准、违章处罚，以及村庄规划等。 　　在80年代之前，乡村建设用地问题并不太突出，原因在于：①由于农民收入较少，家庭年收入除基本生活支出外，能用于建房造屋的剩余资金并不多，翻建老屋成为主流，新建住宅房屋一般都是在子女结婚或是家庭由大分小、老房不够用时才建新屋。那时不仅住宅的建设标准低，而且数量有限；②在80年代之前，耕地属社队集体经营，农民个人家庭建房占用耕地必须首先经集体同意，这实际上形成了一种约束机制，除有权者或者是在当地有势力家族者外，一般利用耕地建屋难以通过，多数是利用村里老宅基地或空闲用地建房，③80年代之前国家对农民住宅用地的政策法规并不太明确，主要是由集体和政府的行政手段执行。 　　从80年代开始，乡村中不仅公共设施建设用地量逐年增多，而且农民建住宅更是急骤增加，标准也越来越高，单个家庭建房占用面积越来越大。同时，这个时期由于农村改革，土地所有权虽仍归集体所有，但土地的使用权归户，集体对农民家庭土地管理实际上的约束力在弱化，乡村建设用地一度失控，加之，人地矛盾日益突出，国家为了加强对土地的管理，逐渐出台了一系列法规政策。 　　1982年2月13日，国务院颁布了《村镇建房用地管理条例》，对乡村建设用地作出了明确规定，随后1982年5月14日国务院颁布了《国家建设用地征用土地条例》，以后1986年3月21日中共中央、国务院《关于加强土地管理制止乱占滥用耕地的通知》，也涉及到农村建设用地。这几项政策是“土地法”出台之前农村建设用地的主要政策。1987年《中华人民共和国土地管理法》颁布实行，归纳起来，其主要内容是：①强调规划，乡村建设应要有规划，规划应按照合理布局、节约用地的原则制定，并要经县级人民政府批准才能生效，农民住宅建设应按照乡村建设规划进行。②农民建住宅，应当尽可能使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，在程序上先由个人提出申请，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，只要由乡级人民政府批准即可。③农村居民建住宅使用工地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。④乡村公共设施、公益事业建设需要用地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。⑤规定每户仅能有一处住宅地，如买卖转让后不得再申请住宅用地。 　　这些法规政策实际上对建设用地的规划、原则、用地的审批管理程序、权限、限额以及历史遗留问题，都作出了规定。其主要点是建设用地要经批准，改变乡村建设中自批自用土地，随意扩大宅基地以及买卖、租赁土地等不良倾向。但在管理程序上忽视了集体这个环节。这些法规政策是单一的政府管理模式，与改革前以集体为主的用地方式相比，走上另一极端，与我国现行的农村土地集体所有制不相吻合。经过几年实施，1991年1月4日国务院发布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报县人民政府批准。政策上作出补充，但在实践中，村集体对住宅地的控制并没有成效。农民只须向乡镇土地管理部门交足所须税费，便可以建房，耕地占用十分普遍。 　　（三）地方政府乡村建设用地政策法规 　　这里所说的地方政府乡村建设用地政策法规主要是指省、自治区、直辖市这一级。从上面叙述中可以看出，乡村建设用地管理许多方面如用地面积、申请住宅人具体条件等是要省级作出具体规定的。这里主要是以安徽省为例加