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　　论对行政自由裁量行为的司法审查 　　摘要：对行政自由裁量行为的司法审查是法院维护和保障法治的神圣使命。在广度上，所有行政自由裁量行为都应纳入到司法审查中去；在深度上，人民法院只对滥用职权或显失公正的行政自由裁量行为予以撤销或改变，对一般不合理、不适当的行政自由裁量行为则只能留给行政机关处置，法院不能予以改变或撤销，以保持行政自由裁量权与司法自由裁量权之间的必要张力，维持适度的平衡。 　　关键词：行政自由裁量行为；司法审查；法治 　　作者简介：石佑启（1970—），男，湖北大悟人，法学博士，中南财经政法大学法学院副教授，主要从事行政法与行政诉讼法研究。 　　行政自由裁量行为是指行政机关行使行政自由裁量权所实施的行为。行政自由裁量权是指行政机关“自由进行选择或者是自由根据自己的最佳判断而采取行动的权力”[1].20世纪以来，基于社会发展的客观实际需要，要求政府能动地解决各种社会现实问题，行政自由裁量权日益增长并被人们所接受，并成为现代行政法的一个核心内容。尽管行政自由裁量权是现代行政所必需的，但它存在着被滥用的危险，因此必须受到监督与控制，否则将导致行政专横与恣意。英国行政法学家威廉。韦德认为，“绝对的和无约束的自由裁量权的观点应受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件地授予。”[2]（p.68）美国行政法学者施瓦茨提出：“自由裁量权是行政权的核心。行政法如果不是控制自由裁量权的法，那它是什么呢？”[3]（p.566）我国有学者总结道：“一部行政法的历史，就是围绕强化自由裁量权与控制自由裁量权两种因素此消彼长或互相结合的历史。”[4]现代行政法正是在行政自由裁量权不断扩大与对行政自由裁量权的控制不断加强这样一个过程中得到发展的。 　　一、司法审查是控制行政自由裁量权的有效机制 　　行政自由裁量权的存在是否破坏了法治，不是看其量的多少，而要看对其进行控制的机制是否完善（政法治不仅指行政权的行使从形式上符合法律规定，而且指从实质上要符合立法者的意志，要保护公民的基本权利和自由。如果形式上符合法律规定，但实质上违背立法者的意志，违背法的本意和宗旨，也就是背离了行政法治原则。 　　4.在我国《行政诉讼法》中，实际上已包含着对自由裁量行为进行司法审查的具体规定。根据《行政诉讼法》第54条规定，对滥用职权的具体行政行为，人民法院可以判决撤销；对显失公正的行政处罚，人民法院可以判决变更。所谓滥用职权，即滥用行政自由裁量权，是指行政主体在自由裁量权范围内不正当地行使行政权力的违法行为。所谓显失公正，是指行政机关行使自由裁量权时违反一般人的理智或违反社会公认的公平规则而导致行为明显的不公正。滥用职权和显失公正是同一个问题的两个方面，或者说是对同一事物的不同角度的表述。滥用职权是从主体和行为着眼，显失公正则是从行为结果着眼。[8]显失公正的具体行政行为是形式上合法但内容极不合理的行政行为，而内容不合理的行政行为必然与法律的目的及法律内在精神相违背。流行的观点所认为的“合法性审查”只限于对羁束的行政行为是否合法进行审查，而对自由裁量的行政行为是否合理一般不进行审查，对滥用职权和显失公正的行政行为的审查只是一种例外的情况，这显然是将对行政自由裁量行为司法审查的广度与深度混为一谈。因为，如果人民法院不能对行政自由裁量行为进行司法审查，又怎么能认定它是否属于滥用职权或显失公正呢？既然人民法院对所有的行政自由裁量行为都可以进行是否构成“滥用职权或显失公正”的审查，那又有什么理由说它是一种“例外”呢？ 　　三、对行政自由裁量行为司法审查的深度 　　从深度上讲，法院对行政自由裁量行为既要进行审查，又要保持克制。即应该正确把握司法审查行政自由裁量权深入到什么样的程度，才能达到既控制行政自由裁量权无节制地行使的目的，又不至于导致完全代替行政自由裁量权的行使，而要在司法自由裁量权与行政自由裁量权之间保持必要的张力。总的来说，对显失公正或者滥用自由裁量权的行为，人民法院可以依法判决变更、撤销或责令履行职责等。而对一般不合理、不公正的行政自由裁量行为，人民法院既不能判决变更也不能判决撤销，至多只能向行政机关提出司法建议，由行政机关处置。这是因为行政事务广泛、复杂、多变，为了适应这一实际情况，同时为了调动行政机关及其公务员的积极性，充分发挥行政的能动作用，必须允许行政机关及其公务员有灵活机动、便宜行事的权力，必须对其在法定范围和幅度内的行政自由裁量行为有一个容忍“度”。如果司法权对自由裁量权干预的程度过深，对所有不合理或不适当的自由裁量行为都判决改变或撤销，则行政自由裁量权会变得名存实亡。且对行政自由裁量行为进行司法审查，实质上也是法院在行使着司法自由裁量权，即行政机关在行使法律赋予的行政自由裁量权实施行政行为时，对这种行为是否属于滥用行政