试论行政复议与行政诉讼的关系.docVIP

试论行政复议与行政诉讼的关系 试论行政复议与行政诉讼的关系 行政复议与行政诉讼之间有着密切的联系，同时又存在本质的区别。在行政复议与行政诉讼的关系问题上，应对几个重要范畴予以明确：在地位上，行政复议具有相对于行政诉讼的独立性；在程序衔接上，应采取选择主义为基本原则；在行政诉讼标的确定上，应根据行政复议决定的种类及内容具体分析，分别对待；在终局效力上，应确立司法最终裁判的基本原则，对行政终局裁决则应在缩小其适用范围的基础上统一适用标准。 　　一、行政复议与行政诉讼之相互地位 　　1.行政复议与行政诉讼相互地位之观点 　　行政复议与行政诉讼之间的密切关系是毋庸质疑的，但行政复议对于行政诉讼而言，究竟处于附属配套地位或者独立地位，对此学界仍有不同意见。 　　一般来看，行政复议都被当作行政诉讼的配套制度来对待。如中国大部分学者都认为，大陆行政复议制度是作为1989年《行政诉讼法》的配套制度建立起来的，体现了行政复议制度对行政诉讼制度的依附性。1990年公布的《行政复议条例》，是国务院为贯彻《行政诉讼法》采取的一项立法措施。《行政复议条例》在对当事人合法权益的保护范围等决定行政复议作用的重大问题上，都以实施《行政诉讼法》的需要为目的，没有超出《行政诉讼法》的设计路线[1]。 　　但也有学者认识到这一问题，对复议的附属地位提出质疑。如台湾著名行政法者蔡志方指出：在台湾的行政救济制度上，行政诉愿与行政诉讼的关系也颇为密切，甚至长久以来，两者常被相提并论，甚至诉愿竟只沦为行政诉讼之先行程序性质，其为自我、独立权利之救济性质，乃被忽略或遗忘，致每当行政诉讼法修正时，必同时带动诉愿法之修正，反之，亦然。那么，诉愿法是否只系行政诉讼法之附属法规，或者乃一独立、具有自我体系之行政救济法规[2] ？大陆也有学者认为，这种配套性质的行政复议制度，虽然在贯彻《行政诉讼法》方面确实起到了重要作用，但是同时也限制了行政复议作为行政监督基本制度的应有作用。因此，应改变行政复议对行政诉讼的附属地位，摆脱配套框架的束缚[1]。 　　2.行政复议之独立地位 　　笔者认为，行政复议相对于行政诉讼仍然有其独立的价值。 　　从历史发展来看，中国行政复议实际是早于行政诉讼制度建立的。建国之初，中国就建立了行政复议制度，在1950年11月公布的《财政部置财政检查机构办法》中明确规定了申请复核的程序。 当时虽然没有采用复议一词，但从其特征来看，实质就是复议。因此，该法成为一致公认最原始有关复议之法规（建国本文由论文联盟http://www.LWlM.cOm收集整理以来）。同年12月政务院通过的《税务复议委员会组织通则》则第一次使用了复议一词，可被视为新中国行政复议法制之先河。其后则有逾百件法律法规均对复议有明确规定。因其时行政诉讼制度尚未建立，故复议即为唯一的救济途径，其决定也为终局之决定[3]。 　　更重要的是，在受理范围、审查程度及审查结果上，都体现了行政复议相对于行政诉讼的独立意义。按照现行法律，行政诉讼对行政行为适当性的审查权仍然是被排除的。而行政复议的审查权限不只及于行政行为的合法性，亦及于行政诉讼所不及之适当性。因此，行政复议在扩大对当事人的救济机会及范围上仍有行政诉讼所无法企及的地方。同时，在审理结果上，行政诉讼是适用有限变更原则，即只有行政处罚显失公正时，人民法院才能行使变更权。而行政复议则无此限制，不论何种行为，何种程度，都可能采用变更的裁决。 　　行政复议之所以在这几个方面比行政诉讼所受到的约束要少，其主要原因在于两种救济体制存在性质上的不同：复议制度仍属行政系统内部的审查与裁决，它是行政权进行自我监督的重要方式，属于自律的范畴；而行政诉讼则是行政系统外对行政权的监督，它涉及司法权与行政权之间的关系问题，属于他律的范畴。 　　因此，行政复议应改变原来附属配套的陈旧思路，在行政诉讼不能或不能完全发挥作用的领域充分利用自己的优势，为当事人提供有效的救济。如在对申请人的资格要求、复议审查的范围（包括抽象行为和具体行为、法律行为和事实行为、权力行为和非权力行为等）、复议决定的种类等诸多方而都可以超出行政诉讼所限定的范围，而不是跟在行政诉讼的后面亦步亦趋。当然，强调行政复议的独立性，并不意味着在制度设计上可以完全不考虑与行政诉讼的衔接问题，实际上在很多方面仍须周密设计，尽量使两项制度间能融合，不至产生相互冲突。但不得以与行政诉讼的配套作为建设复议制度的基本原则，更不得因此而制约行政复议的发展。 　　二、行政复议与行政诉讼之程序衔接：前置主义亦或选择主义 　　在行政复议与行政诉讼的关系问题上，还有一个相当重要的问题就是两者在程序上的衔接关系。关于行政复议与行政诉讼的程序衔接关系，一般有两种理论： 　　一是前置主义，即行政复议作为行政诉讼的先行程序，当事人对行政行为不服时，