论民事诉讼中行政附属问题之解决蹊径研究及分析.doc

省人民政府水行政主管部门建立水土保持 论民事诉讼中行政附属问题之解决蹊径 　　黄建华 魏灵 　　提要：本文从行政附属问题处理现状反思入手，在充分论证人民法院在民事诉讼中可以审查具体行政行为合法性的基础上，引入附带性审查制度，有条件地处理和解决行政附属问题，力图使附带性审查制度与行政诉讼审查制度相互协调配合，以期为正确及时保护当事人合法权益提供设想和理论框架。 　　引 言 　　所谓民事诉讼中的行政附属问题，是指民事争议案件的审理和解决是以对之相关的行政行为的正确认定为前提，该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的或者争议的民事法律关系，但它决定着民事案件的性质或裁判结果。 　　我们先来关注二个案例： 　　案例一：李某向银行借款10万元，并以其父房产作抵押，办理了抵押登记手续。借款期满后，李某拒不还款。银行诉至法院，要求李某及其父归还借款。案件审理过程中，李某父亲以李某未经同意，偷拿其身份证办理抵押，抵押登记行为无效为由提出抗辩。法院经审查发现抵押登记合同确实没有李某父亲的签名，遂中止民事诉讼。李某父亲以房管局为被告，提起行政诉讼，请求撤销抵押登记行为。 　　案例二：王某被张某驾驶的汽车撞伤，交警部门作出交通事故责任认定书，认定张某承担事故全部责任。王某以交通事故责任认定书等为据提起民事诉讼，要求张某承担损害赔偿责任。张某以王某也存在过错，交通事故责任认定书违法为由提出抗辩。法院经审查发现王某对事故的发生自身存在明显过错，责任认定书认定张某承担全部责任不合法。故法院依据查明的事实，判决张某承担部分赔偿责任。 　　以上案例中涉及到的抵押登记行为、交通事故责任认定行为均为法定行政机关作出的具体行政行为，它们作为当事人支持自己主张的证据或抗辩理由出现在民事诉讼中，其效力的有无直接决定着民事诉讼的裁判结果，进而直接影响当事人合法利益的保护。随着行政权在国家领域的不断扩张，平等主体之间的民事法律关系因行政权的介入变得越来越复杂，民事诉讼中涉及行政附属问题的案件也越来越多。由于立法对此没有明确规治，对于这类纠纷的解决，一直为我国诉讼法学研究中颇具争议的话题。 　　一、窘境：行政附属问题处理现状之审视与反思 　　(一) 审视：行政附属问题处理现状 　　民事诉讼中的行政附属问题，就实质而言，表现在人民法院审理民事案件时，能否审查所涉及的具体行政行为的合法性。[2]由于没有明确的法律规定，理论界和实务界缺乏统一认识和操作规程。目前，在司法实践中法官普遍认为民事诉讼不具有审查具体行政行为的功能。基于认识上的误区，法官对行政附属问题的处理惯用方式主要有三种：第一种为“分案审查”式，即对民事诉讼中出现的行政附属问题，按照民事诉讼法第136条第5项的规定，即本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结，法官一般中止民事诉讼的审理，建议当事人提起行政诉讼或通过行政程序解决。待行政诉讼判决生效或行政程序解决后，再恢复民事诉讼的审理。第二种为“不予审查”式，即对民事诉讼中出现的行政附属问题，法官不审查具体行政行为的合法性，以其具有公定力为由，直接作为法定依据作出判决。若具体行政行为被行政判决或行政程序依法撤销，则通过再审程序予以解决。第三种为“回避审查”式，即对民事诉讼中出现的行政附属问题，法官不论介入民事争议的具体行政行为合法与否都不予审查，根据自己认定的事实或证据作出判决。 　　(二)反思：现行解决机制弊端 　　立法上的欠缺，理论界的分歧，实务界的各行其道，导致现行行政附属问题解决机制弊端凸显：第一，有悖诉讼经济原则。一个民事纠纷的解决，从民事诉讼的中止到行政诉讼的启动再到民事诉讼的恢复，甚至进入再审程序，程序的频繁启动，需要投入大量的人力、物力、财力和时间，导致的恶果是法院诉讼效率低下，诉讼成本巨增，有限的司法资源被无效耗费。第二，损害司法权威。人民法院在民事诉讼中对有明显瑕疵的具体行政行为不予审查，直接作为裁判的依据，极易产生错误判决。具体行政行为一旦被依法撤销，则不可避免地出现相互矛盾的判决。司法实践中，不同法院或同一法院内部不同审判庭之间就同一事实裁判相互矛盾冲突的现象比比皆是，严重损害了司法权威。曾经轰动一时的“高永善诉焦作市影视器材公司纠纷案”就是最为极端的例证。[3]第三，有碍权利保护。诉讼周期越长，当事人付出的经济和精神成本就越高;诉讼效率低下，当事人的权利就不能得到及时的保护。无论审判能怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。[4]因而，探寻一条公正、经济的解决蹊径势在必行。 　　二、嬗变：民事诉讼中解决行政附属问题之可行性 　　社会关系的复杂多变，不同诉讼程序的局限性，单纯依赖一种诉讼方式有时难以解决纠纷，特别是民事争议与行政争议关联在一起的情况下，就更需要借助民事诉讼与行政诉讼程序有机的