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公务法人问题研究 【摘要】 本文通过对一起学生诉学校要求颁发毕业证、学位证的行政案例 分析 ,提出了我国行政诉讼实践中出现的一个新 问题 ,即国家设立的公立学校等事业单位能否成为行政诉讼被告,对于这类履行一定公务职能的机构应如何定位。大陆法系国家公务法人的概念对我们有一定借鉴意义。作者认为,应当将履行公共管理职能的事业单位、 社会 团体定位于公务法人,公务法人与其使用者之间的关系不止单纯的民事关系一种,还包括行政 法律 关系。公务法人制定内部规则应当遵守法律保留和法律优先原则,不得与法律法规相抵触。公务法人与利用者、使用者发生行政纠纷后,应通过行政诉讼途径解决。 【关键词】学校；公务法人；行政诉讼；事业单位；社会团体 一、案例及问题 某大学二年级学生田某因在一次 考试 中携带记有公式的字条而被监考老师停止考试，后学校教务处以考试作弊为由，依据学校关于严格考试纪律的文件对田某作出退学处理。但该退学处理决定并未得到实际执行。在此后的两年中，田某以一名正常学生的身份继续使用学校各项设施，包括校 医院 、图书馆、教室，继续享受学校补助金，也交纳了学费，修完了所有学分并参加了实习和毕业设计。临近毕业时，学校以此前对田某已作退学处理，故已丧失学籍为由，拒不发放毕业证、学位证、派遣证等。田某认为学校拒发毕业证、学位证的行为侵犯了其合法权益，向法院提起诉讼，请求法院判令学校发放毕业证、学位证等。法院经审理，认为学校拒绝颁发毕业证的行为缺乏法律依据，判令学校在一个月内向田某颁发毕业证，在两个月内组织学位委员会讨论学位问题。本案提出的核心问题是： 1．学校的性质及法律地位是什么？ 2．学校等事业单位与成员或利用者的关系属何种法律关系？ 3．事业单位制定的内部规则的效力如何？ 4．事业单位与利用者之间关系的监督与救济途径有哪些？ 二、学校的性质及公务法人 在我国，关于学校的性质问题， 理论 界和实务界的认识比较一致，都将其定位于事业单位，[1]这种定位的依据是《民法通则》。该法将法人分为 企业 法人、机关、事业法人和社团法人，划分企业法人与机关、事业法人的一个重要标准就是是否营利，凡是以营利为目的设立的均为企业法人，而不以营利为目的设立的组织为机关、事业、社团法人。1995年颁布的《中华人民共和国 教育 法》第25条明确规定，国家举办学校及其他教育机构，国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。机关、事业、社团法人不得营利的原因在于，多数行政、事业法人的经费来源于国家或社会，有确定的用途即为社会公共利益服务，也无需纳税。区分企业法人与机关事业法人的另一个重要标准就是设立的依据。企业法人是依照民事法、商事法律设立的，如公司法、合伙法、企业法。而设立机关事业社团法人的依据是组织法和行政法律规范。如学校的设立必须依照教育法、事业单位登记管理暂行条例进行。 作为事业单位，学校的法律地位比较特殊。一方面，学校像其他民事主体一样，享有普通的民事权利，也承担一般的民事责任。如《高等教育法》规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格，在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。学校从事民事活动时，如采购办公用品、建筑校舍、出租场地等，与其他企业、机关、社团法人并无区别。另一方面，学校与学生、教职员工之间的关系既有民事法律关系，又存在民事法律关系以外的其他关系。如学校对未成年学生负有保护义务，对于在校的未成年人，学校应承担监护责任。[2]但学校与学生之间的教育与受教育关系则显然不是一般的民事关系。因为如果将学校与学生之间的教育关系视为普通民事关系，则无法解释为什么学校对学生享有特殊的管理权限，如纪律处分，颁布学历学位证书，制定校纪校规。因此，学校作为事业单位，既享有一般民事主体的法律地位，又有区别于民事主体而近似行政主体的法律地位。 为了更清楚地了解学校的性质及特殊法律地位，我们不妨对学校进行一些横向比较。在法国、德国等大陆法系国家，学校通常分为国立(公立)及私立两种。国立学校属于公营造物或公共公益机构的一种。所谓公营造物，按照德国行政法之父奥托迈耶的解释，就是掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性地为特定公共目的而服务。[3]设立公营造物的行政主体依计划对其加以领导并监督，从而确保公营造物之利用者应有之权益。公营造物又分为广狭二义。广义的营造物“系指行政主体，为达成一定目的，以人及物构成而继续设置的设备。”狭义的营造物“仅指广义营造物中，直接供一般公众利用者之一类而言。此种营造物，乃行政主体，依其设备，在合乎人民之种种利益之下而达到行政上之目的。”[4]由于公营造物是德国法、日本法构建的概念，其名称直接从日本用语抄袭而来，极易被误认为物理面上的建筑概念，将其