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第二章 公共管理的理论发展11、公共行政理论的演进答：公共行政从1887年成为独立的学科以来，经历了发展演进的过程，形成了许多理论流派。20世纪80年代后，从公共行政学中逐步衍生出公共管理分支。初创：威尔逊、韦伯、泰勒建构：怀特、古利克和厄威克、福莱特（一）初创阶段阶段标志事件代表人物重要理论观点一、初创1887年，威尔逊发表《行政学研究》，标志着公共行政作为一门独立的学科产生。威尔逊政治-行政二分1、提出应在对政治与行政两个概念进行正确区分的基础上，将公共行政从政治学中分离出来独立研究。2、公共行政就是行动中的政府，是政府的执行、操作。行政不同于政治。公共行政是技术性职员的事情。公共行政的领域是一种事务性的领域。公共行政是政治生活的一个组成部分，但又大大高出于纯粹于技术细节的单调内容智商。3、强调作为一门学科，公共行政学应对公共行政的各个方面展开理论研究。行政学的研究目标一要首先弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，二要弄清楚政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱、人力的消耗完成这些专门的任务。4、行政学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原理之上。马克斯韦伯（组织理论之父）官僚制理论1、是基于他对由不同权威结构决定的组织类型分析而提出和建立的。韦伯认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，在权威制度下，下级把上级的命令看做合法的。2、区分了神秘化组织、传统组织、合理化-合法化组织三种不同形式的组织，每一种组织形态都意味着有其独特的管理机构或管理体制。（1）神秘化组织：行使权威的方式是基于领导者个人的人格、超凡魅力，组织成员对命令的服从基于领导者的个人感召力。（这种组织内在的基础不稳固，过于带感情色彩、是非理性的，管理是一句神秘或神圣的启示来进行，而不是依据规章。）（2）传统组织：命令和权威的基础是先例和惯例。权威明显具有世袭性、封建性、绝对性。（效率较差，领导者不是按能力挑选，管理是为了保存过去的传统而行事）（3）合理化-合法化组织：权威行使的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。在法律地位上，领导者和被领导者是平等的，都受到规则的约束。3、只有这种与合理合法权威相适应的组织形式才是“理想的官僚制”。官僚制应当具有：（1）合理的分工：以法规的形式严格根据分工的要求规定每一职位特定的权责范围，有利于成员掌握专门的技能，提高工作效率。（2）层级节制的权力体系：使组织中每个成员确切地知道从何处取得命令，以及把命令传达给何人，有利于克服组织混乱现象，提高工作效率。（3）依照规程办事的运作机制：根据合理合法的原则制定一套规则和程序来规范管理行为，保证管理工作的一致性、明确性。（4）形式正规的决策文书：正式文件下达，并记录在案，用毕归档，防止工作的随意性，有利于明确职责，加强必要的控制。（5）组织管理的非人格化：管理工作是以法律、法规、条例、正式文件等规范的行为，对事不对人，不考虑私情关系。（6）适应工作需要的专业培训机制：增强处理事务和解决问题的能力，提高行政效率和服务质量。（7）合理合法的人事行政制度：遵循任人唯贤、注重实绩、奖勤罚懒、依法办事的原则。4、政治领域（政策制定）与行政领域（政策执行）之间的区分，是一种在行政过程中摒弃非理性因素干扰的努力。重视行政应具有独立地位，将职业化、专业技能和功绩制的价值观等理性标准引入行政管理过程，追求管理的科学化、客观化、理性化。泰勒科学管理理论——（库克、怀特等进一步发展了科学管理理论）1、泰勒在长期调查研究的基础上，主张实施新的科学化的管理方法和制度。对公共行政的科学化、技术化具有推动作用。2、科学管理的根本目的是提高劳动生产率，为了达到这个目的必须推行“科学管理”：预先计划-科学的方法挑选工人-对工人科学教育和培训-掌握标准化的操作方法、使用标准化的工具、材料、机器，在标准化的环境中工作，完成定额。3、泰勒提出的关于建立管理目标、管理控制标准、管理程序化、科学选拔、培训和安排人员、组织分工和协作，明确权责，调动人员积极性，提高工作效率，在管理中使用科学方法等一系列理论和方法，也适用于政府行政管理。评价1、为传统公共行政理论的创立做出了巨大贡献，为传统公共行政理论体系的最终形成提供了范围、积累了素材、提示了方法和奠定了基础。2、还不全面、系统，研究的或是政府管理的边缘，或是政府管理理论中的一个部分。补充：（1）威尔逊的政治-行政二分法与韦伯的官僚制比较是一致的。都认同公共行政的完善取决于从行政公务中积极地排除政治性因素。公共行政的高效运作要依靠来自客观实际的可靠性法规的技术应用，采用一套逻辑的、严格的、机械性的行为方式。二者的理论为公共行政学成为一门独立的学科提供了理论支撑。（2）泰勒的