浅析土地征用后失地中农民的行政和民事法律救济.docVIP

浅析土地征用后失地农民的行政和民事法律救济 《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。 农村 和城市郊区的土地，除由 法律 规定属于国家所有的以外，属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条、第8条亦作了相同规定。由此可见，我国土地所有权形式有两种，即国有和集体所有，国家为了公共利益的需要，可以征用或征收集体土地。土地征用是国家对农村土地的征用，对于城市土地，国家是无偿划拨和有偿转让。农村集体土地，是农民赖以生存和 发展 的重要物质基础，是不可再生资源。据资料查，截止2003年2月底，国土资源部清查各类开发区6015个，规划面积达3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。大批耕地被乱占滥用造成了土地资源的无序利用和土地收益的大量流失，也导致失地农民生活无着，引发了大量土地征用纠纷。 一、农村集体土地征用现状及存在的 问题 （一）为局部利益故意模糊“公共利益”的概念 根据《宪法》、《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征用或征收农村集体土地，但我国现行法规对公共利益的范围界定采取的均是概括式规定，没有一个明确界定。有的地方政府片面追求地方 经济 短期发展，打着“公共利益”幌子，以低价补偿强行征用农民集体土地。当农村土地被肆意征用， 社会 上便出现大批失地农民，他们“种田无土地、社保无资格、工作无岗位”，又未得到相应补偿，于是不断上访、告状，成了社会极不稳定因素。 不否认为了公共设施和公益事业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但当相当一部分土地被政府以低补偿从农民手中征用，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商，出现价格巨大反差时，人们不得不对土地征用中“公共利益”的界定和征地补偿产生质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平。该行为剥夺了农民赖以生存的基本生活资料，不仅严重侵害了农民的私权利，甚至危及到农民的生存。 （二）不严格履行征地审批手续，滥用农村土地征用权 《土地管理法》第45条规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在农村集体土地征用过程中最大问题却是不按审批程序进行。 农村土地虽属农民集体所有（通常即村集体所有），但依照《土地管理法》第10条的规定，由村集体经济组织或者村委会经营管理，通常是村委会或村民小组经营管理，村委会（组）是所有权代表人和执行者。村委会（组）虽是村民自我管理、自我 教育 、自我服务的基层群众性自治组织，但实际上服从地方政府的领导，市、县（区）、乡、镇政府部门才是所有权主体的真正代表，同时又是土地征用的使用者和管理人，对农村土地享有绝对的权力。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，而在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以“公共利益”为名义实施商业征地。 目前 已查处的大量违法批地、占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”，根本没有按照《土地管理法》第48条的规定公布征地补偿方案、听取被征地农民的意见，失地农民没有主张权利的机会，其合法权益能否得到保护就可想而知了。 （三）征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障 《土地管理法》第47条规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”该条对征用耕地的土地补偿费标准规定为被征用前三年该地前三年平均产值的六至十倍，对安置补助费的补偿规定为被征用前三年该地前三年平均产值的四至六倍、最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。对被征地集体经济组织和农民进行征地补偿，既是世界通例，也体现了国家公共利益与土地所有者和使用者的生产利益、财产利益在矛盾中的必要协调。但关于倍数的规定带有浓厚的计划经济色彩。以土地被征用前三年平均生产总值确定补偿标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值升值，事实上土地征用价经常远低于市场价。该标准显然偏低，廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应农民的土地征收与土地转让之间的差价利益（有时候是巨大的），侵害了广大农民的利益。而又有相当一部分补偿款被确定为农村集体经济组织所有或被不公平分配，而未补偿到失