我国地方政府债券立法的变迁轨迹及其价值分析.pdfVIP

《证券法苑)(2016) 第十七卷，第 194 -208 页 我国地方政府债券立法的变迁轨迹 及其价值分析 王旭坤.. 摘要:自 2009 年至 2015 年，我国地方政府债 券立法呈现出了一个较为完整的阶段性变迁轨迹， 从非经特批禁止发债一中央代发代偿一白发自偿 试点一省级政府限额内自主发债，实现了市政债的 阳光化，这一变化过程也在债券立法变化中得以体 现.(含《预算法》修改、各种规范性文件的出台等)。 地方政府债券立法是政府公债制度的重要组成部 分，立法背后实质核心仍是中央政府债务融资权与 地方政府债务融资权之间的博弈。我国现行地方债 相关立法仍是基于中央监管的立场，采取行政控制 型的债务管理模式，主要为了控制地方债风险和有 效的债务管理，而非基于赋予地方政府举债权的系 统改革这样一个价值定位，两者之间存在相当的距 离。但是，不可否认的是，这种变化为系统改革提供 了绝佳支点，也是另一个制度变迁的新起点。 关键词:地方政府债券债券立法 市政债 地方政府举债权 *本文为国家社会科学基金后期资助项目 (14FFX033 )的阶 段性成果。 H 西南政法大学博士，法律出版社副编审。 194 我国地方政府债券立法的变迁轨迹及其价值分析 那些或明或暗，或强或弱的经济和政治压力让地方政府举债权 的呼声日益增高，而权力新设属于中央政府独享的一种立法权限， 即便是在 1958 年的历史上短暂出现了取消国债，支持地方债的特 殊时期，这种剥夺也是中央政府的自我限制。 2009 年财政部破冰发行 2000 亿元地方债，但行为本身和权利事有还是两个概念一一有 权力，行使或者不行使是自己的事情;有举债融资行为，不见得就享有 合法权力。经过六年多不断的试点，2014 年预算法经四次审议终获通 过，2015 年市政债正式推出，地方债置换如火如荼实践又向前推进了 一大步，但是这距离笔者意欲构建的自主合法的地方政府举债权及其 规制体系，仍然有相当距离。 一、地方政府债券立法规治的变迁-一以2∞9 -2015 年为重点 长期以来，1994 年《预算法》等法律法规禁止地方政府出现财政赤 字，限制了地方政府举债(含自主发债) ，直接导致地方债务管理法律 相当滞后。在地方债务危机日益显露后，一些地方政府开始制定债务 管理的相关法律法规。 2014 年8 月新《预算法》正式修订，省级政府在 限额内得以自主发债。随后，国务院和财政部陆续颁布了多个关于地 方债的意见、办法与通知。简要来讲:我国关于地方债务管理的现有立 法主要包括三个层次:一是相关法律;二是由国务院、财政部和其他相 关职能部门制定的行政法规或部门规章，尤其是2009 年以来的多个试 点、通知、办法等规范性文件:三是部分地方人大相关立法或者地方政 府制定的地方性规章。这些也构成了我国政府公债制度。 根据审计署2011 年第 35 号审计公告，各省市的债务管理很不乐 观至2010 年年底，在 36 个省级政府中，有7 个未出台地方政府性债 务管理规定，8 个未明确债务归口管理部门，14 个未建立政府性债务还 贷准备金制度，24 个未建立风险预警和控制机制。 两年后，根据审计署2013 年第 32 号公告，近年来财政部完善了国 债和地方政府债券发行相关管理办法，组织清理规范了地方政府融资 平台公司，建立了地方政府性债务统计报告制度，动态监控地方政府性 195 证券法苑(第十七卷) 债务情况;金融监管部门加强了对地方政府及融资平台公司的信贷管 理。地方各级政府相继出台了债务举借、偿还、使用和管理等方面制度 2793 项。截至2013 年6 月底，有 23 个省级、298 个市级、1736 个县级 出台了综合性的政府性债务管理制度;18 个省级、156 个市级、935 个 县级建立了债务风险预警制度;28 个省级、254 个市级、755 个县级建 立了偿债准备金制度，准备金余额为 3265.5 亿元。 自 2010 年以后，种种政策和规范性文件织就的网越来越密:(1)严 格控制地方政府新