2013经济评论第10期-多管齐下降低地方政府债务风险.docVIP

北京赛迪方略城市经济顾问有限公司 2013年8月12日 第10期 总第13期 多管齐下：降低地方政府债务风险 债务性融资是地方政府补充建设资金的重要手段，在保增长、扩内需、惠民生等方面发挥着积极作用。但是，随着地方政府债务规模不断扩大，风险不断累积，2010年之后，地方政府债开始成为悬在中国经济头上的达摩克利斯之剑。根据国家审计署的统计，2012年地方政府总债务超过12万亿元，平均负债率超过60%，部分县市甚至超过了100%。IMF认为中国的公共债务总额已接近GDP的50%。国务院已将“有效防范地方政府性债务、信贷等方面存在的风险”列为近期的重点工作之一，并要求审计署对全国政府性债务进行审计。近期，美国底特律市因无能力偿还债务而申请破产的事件，使得中国地方政府债务风险再度成为关注焦点。 一、地方政府债务存在还债压力大、风险集中、风险隐蔽等问题 （一）短期还债压力巨大 据公开资料显示，2013年地方政府应还债务接近2万亿元，占地方政府全年财政预算收入的两成、土地出让预算收入的一半。2013年上半年，地方财政收入约3.6万亿元，同比仅增长13.5%，与前些年20%至30%的增长率相比明显放缓。一旦宏观经济景气度下降，税收与土地出让收益双降将使得地方财政收入下降，债务违约风险会大幅提高。 （二）债务资金来源单一，风险多集中于银行等金融机构 根据审计署的统计，2012年末，地方政府性债务余额中银行贷款占78.07%，地方政府经融资平台向银行贷款的余额占银行贷款余额的13.8%。地方政府融资无论是通过银行贷款、发行城投债还是信托融资的方式，都是以到期还款付息或回购为承诺的，一旦出现大面积违约，将对银行等金融机构的运行造成巨大冲击。 （三）债务不透明、风险隐蔽化 由于缺乏足够的融资渠道，部分地方政府举债方式隐蔽，出现了通过集资、回购等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规方式举借政府性债务，使得地方政府隐形债务规模扩大，实际负债水平超出官方统计。加之，地方政府债务不透明，金融机构不仅难以准确评估地方政府的举债能力，也无法实施有效的融资管理，同时，国家相关部门对地方政府举债的监管也难以奏效。隐蔽的债务大大增加了地方政府债务的风险，也危及金融机构资产的质量。 二、降低地方政府债务风险的几点建议 （一）加快完善相关法律和政策 根据《预算法》、《贷款通则》、《担保法》等法律限制了地方政府的融资渠道，已不适应当前地方经济快速发展的要求。建议国家立法机构加快相关法律的修订工作，允许地方政府为建设性资本投入公开发债融资，允许为所属的投资公司担保借款，尽量消除地方政府债务风险隐蔽化的法律根源，为推动地方财政隐形负债显性化、降低债务风险、提高债务管理的透明度和规范性提供法律依据。 国家应进一步理顺转移支付、专项资金拨付、地方债发行、外部资本引入、政绩考核等方面的政策，其中，地方自主发债有助于政府债务的透明化。2013年7月，财政部印发的《2013年地方政府自行发债试点办法》将地方自行发债试点扩大至六省市，从而为地方政府争取发行地方债提供了可能性。对资信能力强、还债有保障的地方政府自行发债，建议国家加快放行，允许地方政府发行长期债券，并开展地方政府债交易市场试点。同时，加快制定地方政府自主发债的决策、执行、监督和问责制度，积极发挥信用评级在地方债发行中的积极作用。通过举债方式的透明化，提高地方政府债务的可持续性、减轻地方政府的短期债券还款压力、避免地方政府短期行为；同时，借助资本市场较为成熟的体系强化对地方政府发债行为的风险控制、监督和约束。 （二）积极盘活地方政府自有资源 加大对实体经济的支持力度。底特律市申请破产的事例表明，为避免出现地方债务危机，一个城市必须要有高质量、结构合理、可持续发展的实体经济做支撑。实体经济的发展对地方财政增长贡献巨大，地方政府需加大支持实体经济创新和产业优化升级，通过奖励、宣传、关停并转等手段，重点引导企业投向战略性新兴产业、现代服务业等具成长潜力的产业。同时，地方政府须响应新一届中央政府采用的“积极不干预”策略，减少对企业的定价、用电、开工等方面的微观干预。通过营造良好的投资营商环境，推动实体经济做大做强，从而建立起良性的财政收入“造血”体系，使地方政府获得更多用于投入地方建设的财政收入。 盘活财政存量资金。当前各级地方政府的财政存量资金较大，而且未得到充分利用。根据央行公开数据，2012年我国国库存款余额高达3.23万亿元左右，政府财政专户的资金余额占国库存款余额的44%，达到1.42万亿元，反映出财政资金使用效率仍有提高的空间。地方政府可通过合理的释放财政存量资金，优化财政资金配置结构，减少资金在土地整理和开发上的投入，将