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社区保障：现阶段农村社会保障的主体 童星 张海波 内容摘要： 农村社会保障一直未受到相应的重视和投入，在实践中也困难重重。 本文分析了农村社会保障的现状，探讨了建立统一社会保障体系的困难， 并进一步比较了家庭保障、土地保障、集体保障等传统保障方式的功能， 认为社区保障作为集体保障的新形式是现阶段农村社会保障的主体，家庭 保障和土地保障虽然已经式微，但仍然是重要的辅助。 关键字：农村，社会保障，社区保障，家庭保障，土地保障 我国农村社会保障制度并不是真正意义上的社会保障。虽然在我国的社会保障 体系中，没有明确区分农村社会保障与城市社会保障，但前者处境之艰难却是有目 共睹的。无论是被现代化遗忘的贫困农民，还是被现代化卷入的进城民工，生存与 安全作为基本的需要都应该得到保障。8 亿农民的保障问题如何解决，农村社会保 障之路如何铺设，这是一个关乎社会安全的重大问题。 一、农村社会保障的现状及歧见 现代社会保障是工业化的产物，最初出现在城市，逐步扩展到农村，我国也是 如此。 德国俾斯麦改革颁布一系列的社会保障法案就在于调解工业化所带来的社 会矛盾，社会保障随之在西方各工业国家盛行开来，由城市到了乡村，并且各国政 府以立法加以保证。以养老保险为例，先进工业化国家城乡之间养老保险的建立时 间间隔德国为68 年，丹麦 86 年，美国 55 年，日本20 年。1 我国第一次明确提出 建立社会保障体系是十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济 体制若干问题的决定》，最初目的是作为国有企业改革的配套工程，为国有企业减 负，整个保障体系架构的着眼点是国有企业职工，随后扩展到城市居民。社会保障 的试验在城市取得一定成果后，我国农村社会保障才开始了崎岖之旅。 先天不足直接导致了农村社会保障和城市社会保障一直在两条线上发展，如同 城乡二元结构。仍以养老保险为例，当时主管社会保障工作的民政部于 1991 年根 据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》实施的经验，印发了《县级农 村社会养老保险基本方案》（试行），到2003 年底5428 万人参保， 198 万农民领 1 取养老金，虽然相比以前取得了进展，但对于 8 亿农村人口来说，无异于杯水车 薪。劳动和社会保障部成立以后，农村社会保险一直处于停滞状态，国家“十五” 纲要提到“积极扩大就业，健全社会保障制度”，言下之意也是指城市社会保障， 字里行间对农村社会保障几乎只字未提。2 基于现状，围绕要不要实施农村社会保障出现了两种不同的声音。维护者认为 农民应该拥有和城市居民一样的待遇，社会保障作为基本的权利应该被农民平等地 享有，现阶段之所以没有取得像城市社会保障那样的成就，主要原因在于政府重视 不够，投入不足。国家作为责任主体，有义务扩大社会保障覆盖范围，提高社会保 障给付水平。批评者则认为我国目前不适合建立一个规模庞大的农村社会保障体 系，这将会给政府财政带来沉重的负担，重蹈西方“福利病”的覆辙，甚至会影响 国家的竞争力。 前者从理论出发，主张社会公平，国家虽然不能实现社会成员的结果公平，却 应该尽可能地创造条件实现起点公平与过程公平，社会保障作为实现社会公平的一 种必要手段，通过三种方式可以达到目标：一是强调社会成员参与机会的起点公 平，二是通过提供基本的生活保障来降低因意外、疾病、竞争失败等原因导致的过 程不公平，三是通过国民收入的再分配来修正结果不公平。3后者从现实出发，强 调发展效率，农村社会保障效率低下，由于政策规定农民社会保障基金主要由各地 自行解决，不但无法保障农民的生活，反而加重了农民的负担。 上述两种观点都有其合理性，但都失之片面。社会保障作为一种制度设计，既 不能单从理论出发，也不能只看到眼前的现实。社会公平的理念是正确的，但现阶 段农村社会保障覆盖面窄，给付水平低，部分地区的做法损伤了农民参保的积极 性，农村社会保障名不副实，无法实现其所主张的公平。完全否定更加缺乏道理， 很难想象进入工业化时代后会有比社会保障更好的办法来解决各种社会危机，尤其 是我国农村人口老龄化日趋严重，家庭规模逐渐缩小，没有一个宏远的目标，农村 社会稳定将失去保障，现有的努力也将付之东流。公平与效率一直是社会保障无法 回避的两个话题，只有将二者结合起来，在宏观上追求公平，在微观上强调效益， 远期关注公平，近期讲究效率，才