对行政公益诉讼原告资格的路径的构建策略研究.docVIP

　　对行政公益诉讼原告资格的路径的构建策略研究 一、行政公益诉讼制度架构 (一)行政公益诉讼内涵 对行政公益诉讼的定义很多,但多大同小异,其内涵主要涉及以下几点:第一,起诉人不要求与案件有直接的利害关系,不要求是诉争法律关系的当事人;第二,原告一般不必承担诉讼后果;第三,是为了国家利益、社会公共利益或他人利益而非本人利益而起诉。 基于上述特征,广义的行政公益诉讼,是指特定的公民、法人或其他组织认为行政行为违法,对国家利益、社会公共利益或他人利益造成侵害或有造成侵害可能时,依法向人民法院提起的行政诉讼。原告既可以追求公益最大化为诉讼出发点,亦可仅以个人利益保护为目标,只要其诉讼理由是保护公益即可。较之前者,狭义上的行政公益诉讼则将追求个人利益保护的主观诉讼排除在外,原告必须与被诉行政行为没有直接的利害关系。 (二)行政公益诉讼的定位 行政诉讼分为主观诉讼和客观诉讼。客观诉讼是指“对行政行为违反客观的法律规则和法律地位提起的诉讼,其出发点是维护国家和社会公共利益,对行政行为合法性进行监督,以保障行政法得到公正适用。”主观诉讼的当事人为某项具体权利受到侵害的人;而客观诉讼的当事人为利益受到侵害的人(此处的“利益受到侵害”作宽泛的理解,包括间接的利益受害)。主观诉讼在于保护受害人的权利;而客观诉讼在于保证行政行为的合法性,属于对事不对人的诉讼。在架构上,主观诉讼是主线,客观诉讼是辅线。依照该传统分类,行政公益诉讼属于客观诉讼的一种(组成部分),应遵照严格的法律主义;在价值追求上,应充分尊重行政的首次判断权、穷尽行政救济以及司法审查最终的原则,对那些穷尽了行政救济,进而通过拓展了受案范围和原告适格基础上的主观诉讼,尚得不到充分救济的国家利益、社会公共利益和他人利益,以法律个别规定的客观诉讼形式提供司法救济。 二、行政诉讼原告资格标准及其拓展 我国《行政诉讼法》第2条、第24条及第41条从原则性、类型性和不当性三个方面,共同构成我国行政诉讼原告资格的框架。概言之,我国关于行政诉讼原告资格的规定是:“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”(“合法权益标准”)。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“若干解释”)第12条则将行政诉讼原告资格表述为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”(“利害关系人标准”)。该“法律上利害关系”在实务中应作如下界定:首先,从《行政诉讼法》第41条“认为侵犯其合法权益”的规定看,“法律上利害关系”应指切身的(起诉人自身)的而不包括非切身(他人)的利害关系。其次,鉴于“若干解释”第1条将“对公民、法人和其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在行政诉讼受案范围之外,上述“法律上利害关系”应理解为一种现实的而不包括可能的利害关系。最后,《行政诉讼法》第27条规定,与被诉具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼。据此判断,“法律上利害关系”应特指直接利害关系,间接利害关系人只能以第三人的身份参加诉讼。 对行政诉讼原告资格进行限制,是保障行政机关行使职权、保证行政效率以及保护行政相对人利益、监督行政机关依法行政两种价值博弈的结果。《行政诉讼法》现有的受案范围制度、复议与诉讼的关系制度、起诉期限制度以及起诉不停止执行制度等已经对司法审查和行政效率之间的关系平衡作了充分考量,没必要对限制原告资格予以过多关注。故基于拓展原告适格的要求,“法律上利害关系”应指实证法上予以保护的权益无疑,但又不应狭义地理解为实证法所明确保护的权利,而应理解为起诉人可以期望通过诉讼得到法律保护的利害关系(权益)。起诉人赖以起诉的利害关系能否得到法律保护同其胜诉权相关,用胜诉权的模糊性否定起诉权,有违法治精神。至于在拓展了原告适格后,仍悬而未决的“间接利害关系人”乃至“无利害关系人”基于保护公益能否提起行政诉讼,则是行政公益诉讼制度需要回答的问题。 三、行政公益诉讼原告资格标准的路径选择 (一)域外行政公益诉讼原告资格考证 1.美国“私人检察总长”理论 美国是现代行政公益诉讼制度比较健全的国家,主要表现为为解决1943年着名的“纽约州工业联合会诉伊克斯案”中遇到的困难,而创造的“私人检察总长”理论。据此理论,当无进入司法程序及接受裁决可能性的实际争端存在时,国会可以为某个人或某种人规定他们本来没有的原告资格,即便有关个人没有通常所要求的那种直接利害关系,法律赋予他们的资格仍然有效。具体而言,国家通过制定法律,授权私人或社团为了公益而提起的行政诉讼主要有职务履行令请求诉讼和纳税人诉讼。 2.英国“检举人诉讼制度” 行政公益诉讼制度在英国被称为“以公法