央地财政事权改革正式启动`.docVIP

央地财政事权改革正式启动 　　目前，系统性成文法律规则几乎很少涉及到央地事权关系的调整，更多是通过一些不成文的规则、不稳定的政策来实现上下事权的划分，法律尚未对地方性公共物品和全国性公共物品作出严格的区别 2016年8月24日，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了2016年至2020年中央与地方财政事权和支出责任改革路线图，今年将率先在国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域启动改革。这份1994年分税制改革后的首个央地事权划分意见，将成为今后政府花钱办事问题的指导性文件。 迟来的改革 从《指导意见》来看，比较明确的有两个方面：一是有了具体的时间表，二是要适度加强中央的财政事权。按照时间表的步骤，从易到难，今年先选取责任划分不太复杂的国防、外交、公共安全等领域，2017年至2018年在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019年至2020年基本完成主要领域改革后，推动形成央地财政关系的法治化。财政事权则由中央决定，指导意见明确表示要“适度加强中央的财政事权”，规范央地共担的部分，减少模糊性。总体的思路还是从支出入手，实现财权与事权的匹配 这次指导意见的出台实际上是对分税制的深化改革。1994年实施的分税制主要解决了国家财政收入在中央和地方间的分配问题，也就是各级政府的财政收入来源问题，事权和支出责任划分仅做了一些局部调整，分税制改革后地方政府财政收入占国家财政总收入比重下降，但基本公共服务支出责任却只增不减。正因如此，分税制一直以来受到褒贬不一的评价，在中国社科院教授高培勇看来，现行央地财政关系格局存在的所有矛盾和问题，其根子并非在于分税制本身，而在于对于分税制的执行不到位。作为分税制灵魂的“财权与事权相结合”原则被替换成“财力与事权相匹配”。因此，央地财政关系的改革也可以看作是回归本来意义上的分税制 财权和事权相匹配有两种思路，或者增加地方财权，或者调整事权。地方政府和学界曾一度呼吁走前一条路，但是近几年中央财政收入占全国财政收入比重不断下降，2007年至2010年，中央财政收入占全国财政收入比重分别为54%、53.3%、52%、51%，呈稳中略降的趋势。从2011年开始至2015年均低于50%，因此，中央政府财权下移的空间有限，将部分地方政府事权向上一级政府尤其是中央政府转移的思路便基本上明确了下来 2014年6月，中央政治局通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了三大改革任务：改进预算管理制度、完善税收制度以及建立事权和支出责任相适应的制度。前两项改革已经先行启动，预算改革方面，新《预算法》于2014年8月通过，税制改革方面，营改增经历了几年的试点之后也于2016年5月全面推开。相比之下，事权和支出责任改革缓慢一些。尽管财政部部长楼继伟多次谈到这是一件“大事”，进度并没有因此而加快。税制、预算改革都建立在央地财政关系这一体制性安排的基础上，现在有了明确的方向，政府间的重大利益分配、透明财政才有可能实现。 从财政事权入手 政府间的事权当然不仅仅“谁花钱谁办事儿”的问题，还涉及到行政、立法、司法等广义的公共服务部门。改革为什么选择从财政事权入手，财政部相关负责人对此的解释是短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。而财政事权划分已经具备了一定基础，而且可以起到“牵一发动全身”的效果。中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，一个文件不能解决所有的事，按照政府做事直接花不花钱，事权可以分为“财政事权”和“非财政事权”，政府规制的许多事更多需要动用的社会资源，而不是政府财力，所以，《指导意见》只是开了一个头 今年的全国“两会”上，楼继伟在谈到事权和支出责任划分时表示，这是一个很大的系统工程，而且是一个顶层设计、各方面配合、协同推进的过程，也是渐进的过程。这些问题的解决不可能一蹴而就。上任财政部部长之前，楼继伟曾主持过一个“中国政府间财政关系研究”课题，他指出中央财政支出只占全国支出的20%，地方财政支出占比超过80%。若考虑地方政府行政性收费及相应支出，地方财政支出在全国比重可能超过85% 这些年来，困扰中国经济发展的产能过剩、地方债危机、土地财政和房地产泡沫都与央地财事权不匹配相关，在现行税收模式下，为了保证财源，地方政府只能自寻“出路”，盲目鼓励工业发展，利用地方融资平台获取贷款、变相发债，土地财政也将地方政府和房地产行业捆绑成利益共同体 由此也可以看到央地关系中财政事权改革的紧迫程度。不过，财政事权的划分并不是一个简单的事，即使是最容易的国防、公共安全等领域，过去的执行边界也并不是非常清晰。虽然这些领域毫无争议就是中央事权，但在实践中，一些开支自分税制以来就由地方承担，比如西部省份承担部分边