我国土地利用总体规划存在法律问题与`建议.docVIP

我国土地利用总体规划存在的法律问题及建议 　　摘 要：土地利用总体规划在国土管理中地位至关重要。随着工业化进程飞速发展、中国城镇化进程加快，建设用地需求量飞速提高，耕地量下降速度明显，环境破坏依然严重，对国土管理提出更高要求、更紧迫使命。如何科学规划用地是科学用地的前提和保障。本文在分析土地规划存在法律问题的基础上提出完善建议 关键词：土地利用总体规划 法律问题 对策建议 中图分类号：F321.1，D922.3 文献标识码：A 文章编号：1004-4914（2016）11-072-03 土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局；通过它落实土地宏观调控和土地用途管制；同时也是规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据；是今后一段时期内土地利用的基础。土地利用总体规划由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办，我国土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级规划管理。在具体实施过程中秉承政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，严格落实保障我们18亿亩耕地生命红线和可持续发展建设生态理念。在对土地利用总体规划编制过程中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案 一、我国现行土地利用总体规划的情况 我国耕地面积虽处于世界第四位，但人均耕地面积却为世界平均三分之一，排在世界126位后，耕地人均资源极度匮乏，粮食保障形势非常严峻，所以在我国就必须实行最严格土地管理制度，这集中体现在必需有计划地、科学用地 根据我国《土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》到2020年全国耕地保有量需18.05亿亩。整体上，土地利用总体规划具有两个比较突出的特点：一是建设用地利用总体粗放，节约集约利用空间较大；二是经济发展方式转变，建设资源节约型、土地节约集约化的可持续发展目标明确。当前我国土地利用总体规划也存在不少问题，较为突出的表现如下：一是人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少；二是工业用地增长过快；三是建设用地粗放浪费较为突出；四是局部地区土地退化和破坏严重；五是违规违法用地现象屡禁不止等粗犷浪费用地 二、土地利用总体规划存在的法律问题 1.立法与执行不匹配，缺乏有效性。根据《中华人民共和国城乡规划法》第5条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”所以，土地利用总体规划与城乡规划在具体操作中是紧密相连，都是为了合理使用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展。城乡规划在建设用地审批过程中，有其先导作用，即先有城乡规划用地红线，才能进行建设用地审批，用地审批范围只能小于或等于城乡规划控制用地范围线，而城乡规划具体落实到用地中，就应符合土地利用总体规划各项要求。城乡规划实施一般由政府直接作为主体，但土地规划实施却是国土部门单一管理，所以土地规划有限度地反作用于城乡规划的具体实施，属于从属地位；两个规划都同时与多种单项规划有千丝万缕关系，如水资源规划、生态规划、林业规划等。但“两规”在具体实施过程中，存在着“吃饭与建设”等不协调的问题 根据我国现行土地管理相关法律规定，各级政府应当编制土地利用总体规划，但许多地方尤其是基层乡镇政府对此工作不够重视，土地利用总体规划模糊不清、粗放、随意，流于形式。加上地方政府土地利用总体规划最终均以政府文件形式出现，从法律效力层面来看力度不足，明显底于《城市规划法》，这种缺乏权威性的规范性文件难以严格规范土地利用总体规划的法律刚性要求。现实中土地利用规划制度未能担负起建设用地控制责任，导致城市建设大量侵占耕地，土地浪费严重，地方政府随意违反或更改土地利用规划，超过规划范围的违法占地现象较为普遍和突出 2.多头规划不统一，缺乏全局性。土地利用总体规划未能充分考虑社会发展中的土地利用之需，总体规划把耕地总量硬性指标按照行政区域从上到下层层分解到各级政府。由于国家总体规划的期限较长，影响到土地利用的因素又较多，规划本身缺乏充分听取不同层级、不同部门用地之需的诉求和意见，从而使得土地利用总体规划全局性和前瞻性不足。总体规划不能对用地做出具有一定弹性的空间留存，同时又没有规定对规划的修改审批程序，往往造成已生效的总体规划与社会经济发展、国家新政策、新战略发生冲突。根据我国现行的规划体系，把土地分为建设用地、耕地和未利用之地，其中对耕地直接转为建设用地的审批比较严格而对于耕地先转为其他用途再转为建设用地的情况没有较为明确的规定，土地利用对环境造成的影响、土地的生态环境问题及其价值问题、土地质量评估情况等等均没有相关明确规定，对土地用途区分的规