应加快选择性产业政策向功能性产业政策转型.doc

应加快选择性产业政策向功能性产业政策转型 　　当前中国产业结构调整与转型升级中面临的诸多障碍（例如产能过剩、创新动力不足等），看似是“市场失灵”，实则是市场制度不健全和政府广泛干预微观经济的结果 20世纪80年代中期，作为当时各方都能接受的政策模式和政策工具，以政府为主导的选择性产业政策成为中国推动计划经济向市场经济渐进式转型的重要方式。在较长一段时间内，中国通过产业政策的实施不断减少了对微观经济的计划管理或行政干预，因而不断释放微观经济活力，在很大程度上促进了产业发展及产业结构调整。但是，这种选择性产业政策仍保留了大量对微观经济的直接干预，随着中国经济快速发展与市场化程度不断提高，这种产业政策模式的缺陷与不良效应日益凸显。近年来，中国进入经济新常态，新一轮科技革命与产业变革正在孕育兴起，现行的产业政策模式越来越不能适应新的形势与应对新的挑战，越来越不利于产业转型升级与竞争力提升，迫切需要加快推进产业政策模式的转型 迫切需要推动产业政策转型 1.现阶段产业政策的特征与突出问题。现阶段中国的产业政策是典型的选择性产业政策。在这种政策模式中，政府居于主导地位，政府“驾驭”市场、干预市场与替代市场。这主要体现在以下两个方面：一是目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理等直接干预市场型的政策措施，仍是当前产业政策主要的政策工具；二是选择特定的具体产业以及产业内特定的技术路线与工艺、特定的产品甚至特定的企业进行扶持，而选择另一些进行限制或者强行淘汰，以此“指导”市场、替代市场 近年来，这种产业政策模式的缺陷和不良效应日益凸显，并逐渐成为产业结构调整与转型发展的障碍。首先，这种选择性产业政策的模式带来较为广泛的寻租行为，加剧收入分配的不平衡，诱导企业家将更多的精力花在寻求各种优惠政策上，相应地减少了企业适应市场、降低成本、提高产品质量、开发新产品等方面的努力，并降低整体经济体系的活力。第二，投资审批、核准及市场准入等管制政策，由于限制和扭曲了市场竞争，对产业的效率提升产生了显著的负面影响。不必要的投资审批和核准还阻碍了企业对市场需求增长和结构变动做出迅速反应，给企业经营以及产品结构调整带来困难。第三，目录指导政策往往忽视经济发展阶段而片面追求发展高新技术产品和工艺，同时把本来具有市场需求的产能看作落后产业并加以淘汰。第四，在一些重工业领域，片面强调市场集中度、市场规模，导致企业脱离自身需求和能力片面追求扩大规模，并导致大量低效率的兼并重组。第五，发展战略性新兴产业政策实施中，过于注重补贴生产企业与生产环节，导致这些行业的企业热衷于扩充规模，而疏于研发、创新与效率改进 2.中国已不再具备实施选择性产业政策的基本条件。随着中国经济进入新常态以及新一轮产业变革的孕育兴起，中国越来越不具备继续实施选择性产业政策的基本前提。选择性产业政策行之有效的基本前提，是政府能在各个时点上正确挑选出未来一段时期“应该”发展的产业、产品、技术与工艺。如果说改革开放以来的前30年里，由于中国工业整体技术水平与发达国家存在很大差距，无论是在产业结构的演变、技术、工艺路线还是在产品设计、商业模式等方面都有发达国家的经验可供借鉴模仿，还存在一些有利于实施选择性产业政策的条件，而在经济新常态与新工业革命背景下，则完全不具备实施选择性产业政策的前提条件 从消费需求来看，模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流，政策部门更难选择应该培育什么消费产品、不应该培育什么消费产品。而从投资需求来看，传统产业投资相对饱和，新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现，但是新的投资机会也意味着更大的不确定性，政策部门更难确知哪些新产品、新业态、新商业模式会成功并成为市场的主导。而从技术与供给层面看，随着整体技术水平向技术前沿逼近，在新兴技术和产业领域已经没有可供借鉴的发达国家成熟经验，面临着与发达国家同样的高度不确定性。新工业革命则会给未来产业和经济发展在新产业、技术、市场、业态、生产方式与组织方式等方面进一步带来高度的不确定性，这使得基于传统产业发展经验的选择性产业政策完全失去了作用的基本前提 3.产业政策的取向与重点迫切需要转变。新工业革命与经济新常态背景下，迫切需要将产业政策的重点转移到“为促进技术创新、产业发展与竞争力提升创造有利的市场制度与市场环境”方面来。主要原因如下： 第一，中国经济进入经济新常态后，比任何时候都迫切需要通过充分发挥市场机制的决定性作用来激励企业不断提升效率与积极创新，来探索未来产业的发展方向与新的经济增长点，完善的市场制度与公平竞争的市场环境则是关键。当前，中国在市场制度与公平竞争市场环境建设方面存在诸多不足。例如，实施的选择性产业政策不利于公平竞争，阻碍优胜劣汰