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以色列的监察专员制度研究 □ 温作玩 李雨亭* 摘要：以色列的监察专员制度与我国的信访制度具有一定的相似性，本 文通过介绍以色列监察专员制度，具体包括监察专员机构的设置、监察专员 的产生、受理申诉的范围、不予受理的范围以及监察专员处理申诉程序的过 程及结果等各方面内容，与我国信访制度进行比较，试图从中借鉴到有益经 验。从理论上探讨改革信访制度，加强信访机构的地位，从而推动我国信访 制度发展和完善。 关键词：以色列　监察专员　信访 一、以色列监察专员制度的起源 以色列的监察专员制度滥觞于以色列建国之初。1950 年，为了促进审 计工作的开展，首任国家审计官允许受理来自广大民众的申诉。随着政府机 构的膨胀，尤其是在现代福利国家，政府权力已经渗透到个人日常生活的方 方面面。从行政机关获得广泛公共服务且不断增长的市民需求，也增加了许 多政府机关与市民之间的摩擦。这种情况使得越发有必要建立一个客观中立 的机构，以帮助公民走出官僚迷宫，保护公民免受政府的非法侵害。但是， 以色列各方对监察专员机构如何设置有着激烈的争论，有人就提出在议会设 ∗温作玩，华东政法大学宪法学与行政法学研究生。  李雨亭,山东省检验检疫局职员。 100 探索与思考 立独立的监察专员制度，也有人提议通过立法赋予议会审计官受理申诉的职 能。为此，以色列议会在1965 年成立了一个专门委员会讨论监察专员机构 设置的问题。专门委员会讨论的结果是采纳后一种意见。因为这时以色列的 国家审计官已经像瑞典监察专员那样成功地将申诉受理、效率监察和对行政 行为监督改进有机地结合起来了（陈宏彩，2009 ：116），已经没有单独设立 监察专员制度的必要。因此，在 1971 年，以色列议会决定设立监察专员机 构，并授权国家审计官兼任监察专员的职务。由此，以色列正式确立监察专 员制度。从中可以看出，以色列实行的是审计与监察合一的模式。 二、以色列的监察专员机构 以色列的监察专员是由国家审计官兼任，监察专员通过监察专员机构 行使他作为监察专员的职能。 （一）监察专员的任命 以色列监察专员由议会委员会推荐，总统任命，任期五年。罢免须经 议会三分之二多数通过。监察专员只对议会负责，不用对内阁负责，每年监 察专员须向议会提交一年的工作报告。 负责以色列监察专员机构的是监察专员机构的总干事，总干事由监察 专员推荐并由议会国家审计事务委员会任命。总干事隶属于监察专员并向其 负责。 （二）监察专员机构的设置 以色列监察专员机构在耶路撒冷、特拉维夫、海法、拿撒勒、上拿撒 勒、贝尔谢巴、罗得地区分别设有民众申诉接待处。民众申诉接待处在全国 都有分布，主要是为了便于民众申诉及对申诉状况进行调查和权益的救济， 尤其是当申诉事项关于当地政府不良行政行为或者申诉人的调查需要附近 一个民众申诉接待处就近进行调查时。例如，关于安全隐患的申诉、环境公 害的申诉、建筑物故障维修的申诉等诸如此类的申诉。 现在有75 名律师和1 名社会工作者在民众申诉接待处工作。他们不仅调 查申诉，也负责接待民众。其中差不多有10% 的雇员是阿拉伯裔，除此之外， 101 信访与社会矛盾 还有讲阿拉伯语、俄语、阿姆哈拉语（埃塞俄比亚官方语言）的雇员，这是因 为在以色列地区存在讲这些语言的少数族裔和移民。为满足他们的需求，以 色列监察专员机构专门雇用了会讲这些语种的雇员。雇用的人员都是律师和 社会工作者，因为这些具有法律专业知识和心理学知识的专门人员拥有很强 的对申诉事项进行调查的能力，有利于调查工作的开展及对政府行为的监督。 （三）监察专员机构的组织形式 以色列监察专员机构共有9 个部门。一个部门负责登记申诉，然后根 据法律规定的调查申诉的标准进行分门别类，还负责调查一些紧急的申诉。 被标记的其他申诉案件由其他8 个部门负责调查，每个部门都负责调查某些 特定的被申诉机构。这样的职责分工有利于调查工作的高效开展。如果一个 申诉涉及的主体不止一个，那么就由适当的部门共同调查。 （四）监察专员机构的职责