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中国行政改革的制度创新分析 摘 要 政府制度创新是制度创新的核心内容，也是当前我国行政改革的决定性因素本文对近年来我国行政改革中的政府制度创新的路径作了理性思考，指出政府制度创新对我国行政改革的意义和作用，指明效率、民主与公正的价值诉求是政府制度创新的价值诉求、政府制度创新为我国公共行政的未来发展显示出光明的前景。 关键字：行政改革，制度创新，政府制度创新 中国政府如何抓住全球化和信息化时代的发展机遇，迎接挑战，把握政府改革的发展路向，关键在于创新。作为我国政治体制改革重要内容之一的行政改革，是一个政府管理体制不断变革与创新的过程。改革开放以来，我国政府进行了多次机构改革，在政府制度创新方面取得了较人进展。当前，在我国政府加人WTO后，进一步从制度创新视角对政府改革进行理性思考，无疑刘一深化当前的公共行政改革其有重要意义.同时也是加强党的执政能力的一个重要方面。 行政改革的战略定位 一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构，但由于既有的改革基本上循于经济主导模式，形成了经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性也日渐积累，从而引发了经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”。就在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，1992年，党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。而当“行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础”，由此成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。 之所以如此，是因为根据政治——行政“两分法”的基本理论假设，政治体制改革导向权力利益分配和公平与民主诉求，而行政改革导向责任和效率，可以改善政府成本——效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等），推动社会经济发展，并同时避免政治体制改革可能造成的超前政治参与等“转型问题”，从而保证经济发展和政治稳定两个方面兼顾。而且，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府却发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量的行政、立法、决策和执行事务。这就决定了在这样一个“以行政为中心的时代”，我国的行政活动对于政治有着非常重要的影响。将行政改革从政治体制改革中单列出来，一方面有利于推进行政领域自身的发展，另一方面则可以适应经济体制的变迁，带动政治体制的变革。 行政改革这一“上下结合部”的战略定位，使其在国家发展和社会发展的宏观改革进程中扮演了承上启下的重要角色。既是适应和驱动相关改革领域的手段，又能达到理顺行政系统内外关系、重构政府权力合法性、合理性和有效性的目的。但是，这种“上下结合部”地位却不能被简单理解为体制改革“经济—行政—政治”的机械性时间顺序，因为在具体的改革实践中，行政改革本身就是政治体制改革这一大系统的一个子系统，政治与行政之间具有密不可分的联系；同时，由于中国行政体系与经济体制之间高度统合的性质，经济与行政之间也存在着尚未完全分化的关系；再加上经济、政治与行政三者之间必然的客观互动联系，实际上，在行政改革的现实进程中，有一个改革的边界问题，即行政体制改革如何谋取与经济体制改革和政治体制改革在合理时序与幅度上的互相配合。而明确我国行政改革边界的关键性题域，则是现阶段构建面向现代化的政府权力和进行制度创新的理论前提，实质上也是对行政改革地位的动态把握和战略运用。 行政改革的理论定位 如何正确处理国家与社会、政府与公民的关系已成为西方各国行政改革的出发点和着力点。当代西方的行政改革，越来越强调国家与社会、政府与公民之间的合作互动，这主要表现为政府的功能从传统的统治转向治理，从管理转向服务，从善政转向善治。这里，我们所说的善政是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，它强调的是政府权威的主导作用。而善治则表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的一种合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 从善政向善治的转变，实际上是从政府权力向公民社会的回归，是权力责任重心的转移，是一个还政于民的