第一章 排除农牧民发展障碍.PDF

· 调研报告 · 排除农牧民发展障碍 康藏农牧区发展政策实施状况调查 朱 玲 摘 要：对康藏地区农牧村庄和住户的抽样调查和案例研究表明，2006--2010 年间农牧人 口生存和发展的条件明显改善。低收入群体和贫困家庭也从普惠式的惠 农政策、民生工程和社会保障体系建设中受益。然而在工程建设和新制度推广中普 遍存在管理粗放、质量欠佳和公共服务不到位的问题。解决这些问题的路径：首 先，通过基层民众参与公共政策的设计、执行和监督，重建政府与基层社会的联 系。其次，强化政府和公立机构的能力建设。再次，将满足脆弱人群的基本需求， 作为援藏项 目的首要 目标；将受援群体的基本需求满足程度 ，作为度量地区发展政 策执行状况的主要指标。 关键词：基本需求 发展政策 公共服务 制度安排 作者朱玲，中国社会科学院经济研究所研究员 (北京 100836)。 研究 目的和方法 1980年代 以来，中国政府先后实施扶贫项 目、西部大开发战略、新农村建设和 城乡统筹发展政策，致力于解决地区、城乡发展不平衡以及乡村极端贫困问题。在 联合国千年发展 目标 (2000--2015)的八项指标值中，① 中国已提前实现贫困人IZl * 本文是中国社会科学院藏区发展研究课题组 “康藏地 区公共服务供给与惠农政策对于 减少极端贫困的作用”课题的总报告浓缩稿，综合 了课题组所有成 员的专题研 究。 2004--2012年间，课题组先后获得中国社会科学院和国家社科基金特别委托项 目 “西 藏历史与现状综合研究”的资助。感谢参与本文讨论的课题组成员杨春学、周济、魏 众、扎洛、丁赛、姚宇、金成武和邓 曲恒。课题评审专家及本文匿名评审专家均提出 宝贵修改建议，谨在此一并致谢。 ① 参见联合国千年发展 目标网显示的八项核心 目标：消灭极端贫穷和饥饿；普及小学教 育；促进男女平等并赋予妇女权利；降低儿童死亡率；改善产妇保健；与艾滋病毒／艾 滋病、疟疾和其他疾病作斗争；确保环境的可持续能力；全球合作促进发展。http：／／ · 126 · 排除农牧民发展障碍 减半、① 普及初等教育以及降低产妇和婴幼儿死亡率的目标。② 然而千年发展 目标 的实现程度在乡村，特别是在西部地区的贫困乡村，明显低于全国平均水准。例如， 西部地区孕产妇死亡率是东部的2．5倍，农村 5岁以下儿童死亡率是城市的2．8倍。 究其原因，并非在于千年发展 目标的指标值设置过高。联合国在减少贫穷、普及基 础教育、促进性别平等、改善妇幼健康、保障饮水安全和环境可持续等方面的指标 值设定，既反映了人类对现代文明社会基本生存质量的诉求，又刻画出个人、家庭 或族群发展之必不可少的条件。中国城乡之间、地区之间和不同社会群体之间在这 些基本条件上的差距逐渐增大，表明以往的发展理念、战略、政策以及与之相关的 制度环境存有缺陷。最明显的例证是社会政策改革滞后于经济政策改革 。尤其是在 很长一段时期，政府决策层不但将 “增长”混同于 “发展’’，而且忽略了效率与公平 之间的权衡。③ 与此相关，基础设施和公共服务投资多年向城市倾斜，西部大开发 项 目也不例外。结果，西部城市与东部城市的差距缩小，西部乡村与西部城市的差 距却在拉大。 西藏、青海、甘肃、云南和四川的省属藏区，皆为西部欠发达地域。自1950年 代以来，中央政府一直对藏区采取援助政策，尝试通过引入现代国家行政制度和输 送物力人力，促使该地区实现发展阶段的跨越 。最近 30多年里，在政府实施的扶贫 项 目、西部大开发战略、新农村建设和城乡统筹发展政策中，藏区始终是重点之一。 中央政府还通过五次西藏工作座谈会，制定了逐步强化援藏力度的措施 。特别是中 央第五次西藏工作座谈会 (2010)，对省属藏区的发展问题给予了前所未有的重视 。 在高强度的地区发展援助下，藏区有了引人瞩 目的发展。④ 然而无论是在计划 经济时代还是在向市场经济转型的过程 中，其发展程度一直低于全国平均水