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从建立导游薪酬制度到落实导游权益保护 　　摘 要 近年来，海南省旅游主管部门一直希望改革导游薪酬制度，即建立导游基本工资和合法佣金来取代导游依赖购物回扣获得收入的方式，从而根本破解导游宰客的旅游市场乱象。但是，无论是在立法中加以?定，还是集中整治旅行社的“零负团费”经营模式，都不能使这项改革获得预想的效果。问题的关键在于导游被收取高额的人头费，这是由导游工作特点和导游在与旅行社博弈中的相对弱势地位所决定的。因此，本文认为只有对旅行社向导游收取人头费的行为进行制度化管理，真正对导游的权益进行保护，才能有效地消除旅游市场中的宰客陷阱 关键词 导游 权益 薪酬制度 零负团费 作者简介：高益青，三亚学院法学与社会学学院，讲师；江合宁，三亚学院法学与社会学学院，教授 中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2017.02.102 自1988年建省以来，旅游业日益成为海南的支柱产业。2009年随着国际旅游岛建设规划正式上升为国家战略，旅游业更是被确立为全省经济起飞的产业着力点。几年来，海南省各级旅游行政主管部门为改善海南旅游环境构思了不少新举措，但并未彻底消除旅游行业的各种痼疾――“三亚宰客门”、“三亚导游门”、“百元一日游”、“黄金劫”……这一系列事件的发生，不仅暗示着海南的旅游乱象并未得到根本性的遏制，同时也表明，旅游行政执法部门有必要换一种思路来考虑海南省旅游市场的行政监管 在这些旅游市场乱象中，首当其冲的就是导游人员的宰客问题。众所周知，导游员是旅行团和旅游者首先以及主要接触到的旅游从业人员。他的表现和行为直接影响到旅游者对海南旅游行业的基本看法和整体观感。而海南旅游市场所暴露的”宰客”、“欺诈”、“高消费”、“劣质服务”又无一不与导游有关。因此，治理海南旅游市场的问题理所当然首先从抓好导游服务开始 然而，海南旅游市场层出不穷的宰客行为虽然与导游人员有关，但并不能完全甚至主要地归因于导游人员。这一点不仅导游自己清楚而且旅游行业的专家、学者，乃至海南旅游主管部门也都非常清楚。在今年初的海南“两会”上，海南政协委员、民建海南省委曹伟成主委就说到：“导游属于旅游业中无薪水、无劳保、无福利的三无群体，导游带团服务所得成为导游的唯一收入来源”，因此，“缺乏一个合理的导游薪酬机制、导游没有合法稳定的收入是影响导游服务质量的主要原因” 一、海南省导游权益保护的政策与法规 近年来，为了践行海南国际旅游岛先行试验区总体规划，打造海南国际旅游岛的阳光形象，海南省旅游行政主管部门动了不少脑筋，其中与导游权益保护有关的主要是筹划建立导游薪酬制度以取代以购物和自费项目回扣作为导游收入的做法。自2009年至今，出台了一系列与之相关的政策和法规，以“落实导游薪酬和社会保险制度”，包括：《海南经济特区导游人员管理规定》、《海南经济特区旅行社管理规定》、《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010-2020）》、《海南省旅行社经营规范（试行）》、《海南省旅游条例》等。其中最新也是最为权威的，就要算是最近修改颁布的《海南省旅游条例》。在这份2014年11月1日正式施行的条例中，不仅有对导游行为进行监管的内容，而且对侵害导游合法权益的行为特别是落实导游薪酬方面有了明确的处理办法。该条例除了在第33条强调“旅游经营者应当与其招用的从业人员订立书面劳动合同，依法支付劳动报酬，缴纳社会保险费用，维护从业人员的合法权益。”在第37条规定“旅行社安排导游为旅游者提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用，不得以购物或者自付费项目回扣等非法收入代替导游服务费。”还在第九章法律责任部分规定：“违反本条例第三十七条规定，未向临时聘用的导游支付导游服务费用，要求导游垫付或者向导游收取费用，或者以购物、自付费项目回扣等非法收入代替导游服务费的”；“依照《海南经济特区旅行社管理规定》处罚” 。然而，《海南经济特区旅行社管理规定》第36条只对“要求导游人员、领队人员为接待旅游团队向旅行社支付费用、垫付旅游接待费用及其他不合理费用”的行为规定了处罚，而对“以购物、自付费项目回扣等非法收入代替导游服务费的”行为没有明确规定，对此只能参照第37条的规定即“旅行社不向其聘用的导游人员、领队人员支付报酬，或者所支付的报酬低于当地最低工资标准的，按照《中华人民共和国劳动合同法》的有关规定处理”来进行处理 从内容上看，对导游权益规定最为详细的则是2014年初颁布的《海南省旅行社经营规范（试行）》。相比《海南省旅游条例》，它不仅要求旅行社与聘用的导游依法订立劳动合同，而且规定“旅行社自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资”。此外，它还在第36条首次明确