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我国农村土地流转制度改革的尝试与突破 　　【摘要】土地流转制度不仅与农民的经济收益密切相连，也关涉土地资源充分利用与农业现代化进程顺利推进。为解决当前我国农村经济面临的困难，我们应当立足国情、顺应时代，按照所有权、承包权与经营权三权分置的思路展开农村土地改革，在不改变原有土地承包关系的基础上放活经营权 【关键词】土地流转；土地经营权；改革 农村土地制度改革是我国农村改革三大关键领域之一（其余两个为农村基本公共服务制度改革、农村户籍制度改革）。“十二五”期间，我国进一步解放思想，开拓创新，结合新时期的时代特点和自身在实践中积累的宝贵经验，不断深化农村土地制度改革，在坚持家庭承包责任制的基础上对完善农村土地流转制度进行了有益探索，为破解长期以来“农村土地集体所有权一农民承包经营权”的二元产权结构与农业发展、农民增收之间的内在矛盾提供了可选择的制度范式 一、问题的由来 1978年之后，各地农村根据自己的条件和特点探索各种形式的生产责任制，比如小段包工、包产到组、专业承包、包产到户、包干到户等，这些不同形式的生产责任制被概括地称为“家庭联产承包责任制”。家庭联产承包责任制动员了农民的生产积极性，迅速实现了粮食问题的解决，并逐渐被国家所认可，但有人怀疑家庭式经营是对社会主义原则的背离，为了打消这种顾虑，我国提出使用权转给农户，但所有权不变的观点。于是家庭联产承包责任制并没有发展成为继土地改革之后的又一次分田运动，其要旨是分离土地的所有权和承包经营权，把高度集中的统一经营转变为以农户家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营方式，同时又不触动长久以来形成的土地集体化局面。这样，集体所有制作为农村土地的基本制度依然被保留了下来。1984年之后更加凸显农户经营自主性的家庭承包经营制逐渐取代家庭联产承包责任制成为我国农村的新型农地制度，但是这种变化始终没有影响集体在农村土地权属关系中的地位，或者说它从未导致土地制度在私有化方向上取得突破。我国过去三十多年的大规模立法活动不断对集体所有制加以确认，并最终在物权法领域形成了今日“集体所有权”的概念 家庭承包责任制是一种以家庭为单位的小农经济，其最大优点在于内部监督成本为零，但家庭承包责任制作为小农经济之一种，又不可避免地与农业现代化形成对立。因为农业现代化是在农业规模化基础上建立起来的一种生产方式，其特点包括：社会分工和专业化生产、科技投入大、生产经营的标准化和产业化、生产经营的生态化、生产经营的市场化。这些特点无不根植于规模化经营的土壤之中，只有规模化经营才能锻造出既有开拓市场的能力，又有销售产品要求的经营主体。这就产生了在集体所有权与农民承包经营权所构建的制度框架中开辟出土地流转途径的现实需求 自1984年1号文件《关于1984年农村工作的通知》首次规定“允许农户土地承包权自主、有偿流转”以来，我国有关的法律法规总体上沿着一条包容促进土地流转的方向前进，然而，至今仍设置了各种限制，主要包括：第一，流转对象受到限制。比如，转包和互换这两种流转方式只适用于同一集体内部的各承包方之间。又比如，《农村土地承包法》有所谓优先权条款，即本集体经济组织的成员在同等条件下对家庭承包经营权流转享有优先权。不难看出，此种限制在很大程度上排除了集体之外的人员成为流转对象的可能性。第二，流转方式受到限制。禁止家庭承包经营权抵押和继承。现行立法赋予了家庭承包权以身份性，家庭承包经营权来源于成员权，因此它不可能以继承的方式流转。关于家庭承包权入股，《农村土地承包法》允许承包方自愿联合将承包权入股，从事农业生产。《农村土地承包经营权流转管理办法》指出入股是指家庭承包经营权人之间以承包权做股份，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方把经营权量化为股份，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。由此可见，家庭承包经营权以入股的方式流转也是受到限制的，如果要入股，只能发展农户间的合作生产。第三，流转资格受到限制。我国立法将承包方具有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源设置为家庭承包经营权流转的前提条件，若承包者对土地经营尚存依赖，无土地以外的其他生活保障，则其不具有流转该项权利的资格 这些限制主要是考虑到农村土地承包经营权是一种成员权，且具有的社会保障功能。然而随着化肥、柴油、农药等农资价格不断升高，种地收益持续下降，种地已无法满足新一代农民的基本需要。在这种情况下原先为了保障农民的生活而对农民做出的限制在合理性上渐渐显露。首先它使得农民很难在离土的情况下继续通过将土地转让给外部的企业而取得收益。根据2011年湖南省人大对全省粮食生产情况进行的专题调查，农民种粮的每个劳动日净产值平均不到35元，而外出打工的日工资可达到80元以上。收入上的差距以及对城市公共设施的向往令越来越多的农村青壮年