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38 · 财政 改革 · 中国的预算改革：评述与展望 王雍君 内容提要：在政府间财政关系改革和税制改革取得阶段性进展后，中国从2000年开始将财政改 革的重点转向政府预算和公共支出管理领域，取得了积极而有限的进展。但若要使预算成为政府施政之 利器，尚需继续努力。而以强化控制和配置功能为导向的预算改革，将为转向以促进绩效与治理为主要 目标的更高阶段的预算改革铺平道路。 关键词 ：预算改革 舍规性 优先性配置 绩效 治理 通过约束政府的政策选择以及将政策重点表达为具有约束力的支出承诺，并确保公共资 金配置准确反映政策重点和战略优先性，预算对政府施政起着关键性的支撑作用。与其他许多 经济转轨国家一样，中国市场导向的经济改革、政府职能的转变和政治民主化的发展，将人们 的注意力 日益引导到政府预算方面，而预算规模的急剧崛起更使预算的作用与 日俱增。在此背 景下，在税制改革与政府间财政关系 (财政体制)改革取得阶段性进展 (大约 15年)的基础上， 中央政府从2000年开始陆续启动了包括部门预算、《预算法》修订、颁布实施 《人大常委会监督 法》、预算分类、国有资本经营预算、中央预算稳定调节基金在内的范围广泛的预算改革。这些 改革的大部分内容也发生在地方层次上。有趣的是，虽然政府预算变得如此重要，预算改革的 内容如此丰富多彩，但迄今对近期改革进行系统评述的文献却相当鲜见。本文 旨在弥补这一不 足，并对中国下一阶段预算改革面临的主要挑战和政策选择做出展望。 一 、 预算崛起背景下的近期预算改革 在长达 30年的计划经济时代，预算在中国经济社会中的作用是次要的，因为中央和地方 政府都依赖 传“统工具”执行其职能，尤其是指令性计划、行政命令以及对国有企业的所有权控 制。“预算跟着计划走”典型地反映了预算的从属地位。然而，1979年开始的意义深远的市场化 导向的经济改革，经济社会的深刻转型以及最近 10余年来中国经济和公共财政规模的迅速崛 起，使情况发生了极大变化，预算逐步从 “计划的奴隶”发展为各级政府最重要的政策工具。今 天，无论是中央政府还是地方政府，离开了预算几乎寸步难行。事实上，预算已成为各级政府和 政府部门宣示施政重点，并承诺投入相应资源完成政策 目标的最重要的工具。在 OECD国家， 作者简介：王雍君，中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师。 本文系 2007年国家社会科学基金项 目 从“年度到中期财政预算体制的转轨研究”(批准号为07BJY141)的阶段性研究 成果 。 ’ 39 预算作为政府最重要的施政宣言和施政纲领是再普通不过的事情，但对中国而言，这代表了政 府从依赖传统工具转向依赖预算达成 目标的重大变化，其意义是实质性的和深远的。 从上个世纪中期摆脱财政收支占GDP比率持续下降的梦魇后 ，政府预算的规模即在经济 崛起的背景下急剧扩大。在过去 l0余年中，与强劲有力 (高达 10％)的经济增长相比，预算规 模扩展的速度(高于GDP约6个百分点)更加令人惊叹不已。 实际上，预算规模扩张的速度直逼外汇储备规模扩展的速度。中国的外汇储备从 1，000亿 美元(1996年)增加到 10，000亿元美元(2006年)，用了大约 l0年的时间。同样给人深刻印象 的是 ：预算规模从大约3，000多亿元 (1993年)扩展到30，000余亿元人民币(2005年)，也只不 过用了大约 l2年时间，而预算规模扩展 7倍则只用了11年时间(1994--2006年)。这样的速 度在世界上是绝无仅有的。 在预算总体规模急剧扩展的同时，地方预算的规模 以更快的速度扩展。在 “十五”期间，全 国平均的预算 (收入)增长速度为 16．7％，其中，中央预算为9．3％，地方预算的成长率则高达 20％，远高于中央和全国平均的扩展速度。到2007年，中国的预算总规模突破 5万亿元人民币 几成定局 (上半年全国财政收入达 2．6万亿元人民币)，支出规模比收入规模还要大。与许多国 家不同，中国地方政府开支 占全部开支比重高达