关于完善集体建设用地流转市场配置的法律思考_0.docVIP

关于完善集体建设用地流转市场配置的法律思考 　内容摘要:十七届三中全会为集体建设用地入市流转提供了政策导向,但鉴于现行 法律 制度上的障碍和流转配套机制的缺失,集体建设用地入市仍是困难重重。文章指出,应对相关的法律制度进行修改,并完善集体建设用地流转市场的配套机制。 　　关键词:集体建设用地 流转市场 配套机制 　　 　　十七届三中全会一项重大的举措就是决定建立严格规范的 农村 土地管理制度,集体建设用地可以直接入市,打破了以所有制性质屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍,为实现集体土地与国有土地同地、同价、同权,建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间,对于农民以土地权益合法分享 工业 化和城镇化成果提供了政策支持。但由于我国现行法律制度上的障碍和流转配套机制的缺失,建立健康有序的农村集体建设用地流转市场仍显力不从心。基于此,本文从健全内部法律制度供给和构建外部流转机制入手,探讨了农村集体建设用地流转市场配套机制的完善策略。 　　 　　健全内部法律制度供给 　　 　　(一)界定农民集体以明确集体建设用地所有权的主体 　　依据我国《土地管理法》第十条和《物权法》第六十条规定,集体土地属农民集体所有,代表农村土地所有权的主体可以是村民小组,也可以是村集体 经济 组织,还可以是乡(镇)集体经济组织。“一般说来,农民集体这样一个集合概念,除非推行全民公决式的管理模式,在所有权行使问题上,它往往只有名义和抽象的意义,很难成为实践层面上的市场主体。”集体所有土地的主体虚置,必然带来责权不清、处置无度和权力寻租以及分配关系的模糊混乱等问题。 　　本文以为,农村土地的所有权主体代表应确定为村民小组。主要理由如下:实践中村民小组占有最多的集体土地;村民小组对于屏蔽各种侵犯产权行为(大部分是行政干预)比较有利;村民小组相比乡镇集体和村集体人数要少,有利于强化农民个人的所有权意识,提高生产的积极性和创造性;从地方试点经验来看,以村民小组为代表的集体土地所有者,在集体行动上容易达成共识,行动易于取得一致,利益分享更为充分,组织成本更小。 　　 　　(二)界定公共利益以保护集体建设用地所有权的客体范围 　　我国《土地管理法》第二条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇 企业 和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”依第二条的规定,禁止任何单位和个人非法转让土地,国家也只能基于公共利益的需要征收或征用土地。但依第四十三条的规定,任何单位和个人进行建设,不论是否以公共利益为目的,都必须使用国家所有的土地和国家征收的原属于集体的土地。即国有存量土地不能满足商业用地的情况下,只能通过国家征收集体土地加以解决。 　　法律条文之间的相互矛盾,使国家征收成为了土地“农转非”的惟一渠道。而不加限制的国家征收不仅缺乏法律上的正当性,而且还损害了失地农民子孙后代的利益。考察各国征地方面的立法,为防国家权力不当侵害私权,均以“公共利益”作为征地的惟一理由。我国立法上也应当将土地征收的目的限定为“公共利益”。鉴于公共利益具有内容可变性、 发展 性等特点,建议我国的立法方式采用概括兼列举式,对实践中已经得到公认的公共利益采用列举的方式在法律中明确规定,其他的可以通过司法机关来最终决定是否属于公共利益。对于非公益性的项目建设用地,按照规划用途和市场规则,集体建设用地可以与国有建设用地一样的方式进入市场,使两种不同所有制性质的建设用地实现真正意义上的平权。 　　 　　(三)完善集体建设用地所有权权能以实现所有权的平等保护 　　《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”可见,国家土地所有权与集体土地所有权都是平等的所有权,集体土地使用权也可以依照法律的规定转让。但依我国现行的法律规定,集体建设用地所有权的权能是受到极大的限制的。 　　如从《土地管理法》第四十三条规定看,集体建设用地的最终处分权属于国家。该法第六十条和第六十三条只规定了两种集体建设用地流转形式:一种是兴办乡镇企业或以土地使用权入股联营等形式共同举办企业的、建设村民住宅、建设乡(镇)村公共