农村基层政权建设：问题与对策_0.docVIP

农村基层政权建设：问题与对策 一 所谓 农村 基层政权，按照我国宪法和地方组织法的规定，是指由乡（民族乡）、镇人民代表大会与乡（民族乡）、镇人民政府两者有机构成的统一体（注：参见张厚安主编《 中国 农村基层政权》，四川人民出版社，1992年版，第3页。）。但必须指出的是，由于中国共产党处于执政地位，故在各级政权组织体系中，它位居 政治 领导地位，从而也就构成了政权体系内必不可少的要素。农村基层政权组织亦如此。 建国后、特别是党的十一届三中全会以来，我国农村基层政权得到了巩固和加强。然而客观实际表明，现阶段的农村基层政权建设还面临着一系列亟待解决的严重 问题 。笔者依据对湖北省一些农村区域的 社会 调查，认为有以下几个主要方面的问题值得我们 分析 和 研究 。 （一）权力结构失衡 所谓权力结构失衡，此处主要“是指农村在基层政权组织体系内，由于党政关系、权力机关与行政机关三者之间关系未理顺而导致政权运作不畅的一种无序状态”（注：刘然、舒德焱、胡良琼：《中国农村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115页。）。以党政关系而言，则突出地表现为某些乡镇党组织违反国家宪政体制，过分地干预乡镇人大与政府的事务，使政权的运行机制失调和功能萎缩；以权力机关与行政机关的关系而言，乡镇人大权力“软化”而乡镇政府权力过分“硬化”的现象很普遍。由于上述基层政权组织体系内的部分行为主体超出宪政体制和 法律 上的规定，使得各行为主体不能各司其职，造成政权非规范化、制度化和法律化的运作，并导致权力结构失衡的不合理的现象产生。 （二）政权功能的削弱和柔弱 农村基层政权功能的削弱表现在权力机关的职能不能落实；而其功能的柔弱则表现在行政机关的管理职能和政治职能失调。就前者而言，其显著特点是：乡镇人大的立法活动明显地滞后于农村社会主义建设事业的迫切需要，尤其是滞后于农村市场 经济 迅速 发展 的迫切需要；乡镇人大不能有效地履行其领导权和监督权，法定的最高权威往往名不副实；乡镇人大会议既不经常也不正常。人大会议或常年不开，开了也往往被党委会议或政府会议取代或“挪用”。 再以后者而言，首先应该指出，“权力机关权力的软化并不能导致政府机关功能的硬化”（注：刘然、舒德焱、胡良琼：《中国农村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115页。）。这是因为：在很多的乡镇，政府还没有根据市场经济的客观需要来改革机构、转变职能；也有些乡镇行政体制改革不配套，不深入，因而机构臃肿，人浮于事，效率低下；乡镇政府的管理职能和政治职能失调。这主要是指某些乡镇领导在思想观念上跳不出“左”或者右的圈子，在实际工作中还不能正确处理好发展生产力与行使政治统治职能这两者之间的关系。如某些乡镇还没有把工作的重心转移到以经济建设为中心的轨道上来，却片面强调“社会稳定”，还在抓“绷紧阶级斗争这根弦”的工作；与此相反，也有些乡镇则以“发展社会生产力、促进经济发展”为借口，对“脏、乱、差”的社会风气熟视无睹，对车匪路霸麻木不仁，对危害农民、集体、国家利益的犯罪分子打击不力。 （三）政权建设缺乏法制化 我国除50年代初颁布过管理乡镇人民代表会议和乡镇人民政府的两个组织通则外，一直没有颁布过明确规定乡镇政权的性质、职权、工作程序的有关法律、法规或行政条例。而现行的宪法和地方组织法虽有关于乡镇政权运作的法律条文，但大都较原则或抽象，可操作性差。改革开放近20年来，国家和一些地方政权虽相继颁布过加强基层政权建设的法令、法规或行政条例，但在农村“有法不依、执法不严、违法不究”的现象依然很严重。 由于 农村 基层政权建设缺乏法制化、产生了极其严重的不良后果： 一是乡镇建制缺乏规范化和制度化，从而使得“乡镇建设极不稳定，且对其调整随意性强，时而撤乡变镇或撤镇还乡，时而又取消乡镇建制搞政社合一，这实质是缺乏用法制和制度来规范乡镇建制建设的典型表现”（注：刘然：《关于行政区划的几个 问题 》，《 社会 主义 研究 》（具有 中国 特色社会主义 理论 研究专集），1995年版，第321页。）。这不仅难以使得乡镇政权形成较稳定状态，而且也难以确保基层政权建设工作的连续性，更谈不上去做好加强基层政权建设的工作。 二是极易诱发民族不团结。我国是一个多民族的国家，几十年来，适合我国国情的、具有中国特色社会主义的民族区域自治制度，对加强民族团结、维护国家统一、推进社会主义民主 政治 建设的进程方面，起到了重大的作用。但由于还没有相关的、具体的 法律 制度对民族自治区域内的乡镇政权内的行为主体的权利和义务进行法律上准确而全面的界定，加之政权体系内某些领导者的“大汉族主义”或“狭隘民族主义”的观念或行为严重，从而“给政权的建设带来阻力，诱发民族的不团结，甚至给国家的稳定带来极大的消极 影响 ”（注：周星：《民