河南乡镇机构改革的动力机制_0.docVIP

河南乡镇机构改革的动力机制 [摘 要]：1998年、2001年和2005年下半年，河南省基于缓解地方财政短缺的压力和减轻农民负担的考虑，主要围绕着“撤并乡镇、精简机构、分流人员”进行了三轮乡镇机构改革。但在前二轮改革中，省、市、县、乡四级政府之间互相推脱分摊改革成本的责任，结果这两次改革都变成了虎头蛇尾的“假改革”；在第三轮改革中，省委、省政府强化了相关配套措施的跟进，统筹考虑各方利益主体之间的关系协调，着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾，最终形成了有效整合、协调一致的合作型博弈机制，仅用3个多月就解决了长期困扰河南农村发展的“老大难”问题，因此称得上是善始善终的“真刀真枪改革”。下一步，我国将重点进行市、县两级政府机构改革。为防止出现低效率的重复博弈，建议党中央、国务院直接领导这项复杂而艰巨的改革工程，省一级具体负责组织实施。 [关键词]：河南乡镇机构；合作型博弈；改革动力机制；农村综合改革 河南省是中国第一人口大省，拥有9600万人，其中农民人口就有7300多万人，“三农”问题尤为突出。据统计，到1998年底，全省乡镇总数为2137个，行政村总数为4.9万个，村民组总数为40.46万个，农村基层管理人员多达150万人以上，每年支出经费在100亿元左右 [1]。为了缓解地方财政短缺的压力和减轻农民群众的负担，河南省分别于1998年、2001年和2005年下半年进行了三轮乡镇机构改革。但由于前二轮改革没有形成有效整合、协调一致的动力机制，其结果都变成了虎头蛇尾的“假改革”；“而这一次，河南省强化了相关配套措施的跟进，不再为改革而改革，着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾”[2]，因此可称得上是善始善终的“真刀真枪改革”。截止2005年底，全省撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，精简乡镇领导职数接近1/3，清退乡镇临时人员20551人，分流乡镇超编人员170022人[3]，仅用3个多月就解决了长期困扰河南农村发展的“老大难”问题。它的最大成功之处在于，省委、省政府统筹考虑各方利益主体之间的关系协调，并对其进行有效整合，最终形成了一种良性互动的合作型博弈机制。这对当前我国正在开展以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制为主要内容的农村综合改革，具有极其重要的实践借鉴意义和理论价值。本文重点从分析改革动力机制入手，试图在河南省三轮乡镇机构改革中发现一些带有规律性的东西。 一、河南省第一轮乡镇机构改革缘何“中途流产”？ 1998年12月，河南省制定出了《关于开展乡镇机构改革的实施方案》（以下简称《方案》），拉开了第一轮乡镇机构改革的序幕。当时，我在豫南大别山区某镇担任党委书记，直接参与了这次改革的全过程，现在回想起来仍记忆犹新。 省里《方案》统一规定，乡镇机构设置为五大办公室（即党政综合办公室、农林水办公室、财经办公室、社会事务办公室、科教文卫办公室），“七所八站”一律改成服务中心，统一核定乡镇编制人数，清退临时聘用人员和分流超编人员。但在具体操作上，该《方案》对如何解决乡镇超编正副科级干部待遇的问题，如何解决乡镇工作人员竞争上岗的问题，如何解决辞退人员和分流人员补偿的问题，如何解决新分配大中专毕业生和复员退伍军人安置的问题，如何解决乡镇机构合并后与县以上部门机构工作衔接的问题，如何解决县、乡政府之间“事权”与“财权”合理划分的问题，都没有制定具体的相关配套政策措施。因此，这次改革基本是“走过场、搞花架子、玩数字游戏”。 但是，到了2000年3月，河南一家官方媒体居然报道称：“在这次改革中，全省共精简乡镇富余人员多达10万余人，每年可为农民群众减负8亿元”。仅仅时隔1年，又是这家官方媒体报道称：“据河南省财政厅测算，全省共有乡镇2130个，村委会48900个，村民小组近40万个，其中需要财政供养者有110万人，需要农民直接负担者有63万人。全省实行税费改革后，每年将减少乡级财政收入84.54亿元，每年将减少村级集体收入23.1亿元。这些缺口资金将主要通过财政转移支付、精简乡镇机构、压缩富余人员和调整财政支出结构等方式来消化”[4]。由此不难看出，所谓的“河南十万乡官大裁员”，实际是分而不流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，“一个都不能少”。对此，河南官方和部分学者给出的一般解释是：“由于第一轮改革缺乏相应的配套措施等原因，结果无法从根本上解决这一痼疾”[5]。这种说法虽然也有一定的道理，但却没有抓住问题的实质和要害所在。我认为，问题的关键在于省、市、县、乡四级政府自始至终都有自己的“小九九”，互相推脱承担改革成本分摊的责任，各方利益主体分散决策、权衡比较的结果是缺乏协调一致的行动。 首先，从这次改革的政治价值取向看，各级政府都希望通过精简乡镇机构和人员，达到减轻农民负担的目的，进而捞取“政治资本”。但是，由于目前河南省乡镇临时