复杂政策与国家治理.PDF

“复杂政策”与国家治理∗ ———基于国家连片开发扶贫项目的讨论 吕　 方　 梅　 琳 提要：公共政策领域本身的特点决定了治理模式的选择。 在治理目标具 有综合性、技术路径清晰度低、环境差异敏感度高的“复杂政策”领域，向基 层政府“授权”有利于提升治理的有效性，但也增加了其利用信息优势和自 由裁量空间发生“道德风险”的可能。 鉴于此，在“复杂政策”的治理领域中， 中央政府在常规的目标设定与督查考核之外，通过出台纲领性、指导性的专 项政策，以及扩大社区参与等多种控制手段来规训地方政府的偏差行为。 “复杂政策”治理模式旨在建立“央—地”之间的协作机制，发挥好中央和地 方“两个积极性”，从而弥合中央政府对政策推进的总体控制与地方政府在 行政实践中自由裁量权之间的张力。 从实践绩效来看，该模式无疑是有益的 探索，但有待于进一步的优化与完善。 关键词：复杂政策　 “央—地”协作　 两个积极性　 扶贫开发 一、导　 论 近年来，关于国家治理的研究取得了丰硕的成果，知识界从政府组 织间关系（Ｑｉａｎ ＆ Ｘｕ，１９９３；Ｌａｎｄｒｙ，２０１１；周黎安，２００８，２０１４ａ，２０１４ｂ； 周雪光、练宏，２０１２；史普原，２０１６）、地方政府的角色与行为（Ｗａｌｄｅｒ， １９９５；Ｏｉ，１９９２，１９９５，１９９８；王汉生等，２０１１；周雪光，２００８；冯猛，２００９； 艾云，２０１１）以及公共政策执行（贺东航、孔繁斌，２０１１；陈家建、张琼 文，２０１５；陈家建等，２０１５）等不同的切入点，对国家治理体系与经济社 会运行之间的关系开展了卓有成效的讨论。 研究者相信，国家治理结 ∗　 本研究是国家社科基金项目（１３ＣＳＨ０８７）和国家自然科学基金项目的阶段 性成果。 论文初稿曾在“第十二届组织社会学实证研究工作坊”上交流，并得到周雪光 教授、沈红研究员、邱泽奇教授的指点，感谢众位师友的批评与建议。 匿名审稿专家的 意见也启发笔者对文章的核心概念与解释框架作出进一步的思考，对此深表谢意。 文 责自负。 １４４ 论 文 “复杂政策”与国家治理 构安排是理解中国经济社会运行领域诸多现象的关键视角。 同时，国 家治理在不同事务领域的经验表达无疑具有多元面向，这种经验现实 的复杂性投射到知识生产领域，陆续形成了Ｍ 型结构（Ｑｉａｎ ＆ Ｘｕ， １９９３）、财政联邦主义（Ｑｉａｎ ＆ Ｗｅｉｎｇａｓｔ，１９９７）、压力型体制（荣敬本， １９９８）、区域分权的权威主义（Ｘｕ，２０１１）等多种相互竞争的理论解释。 毋庸置疑，上述研究对中国国家治理体系在特定经济社会事务领域的 结构特征及其运作绩效作出了富有启发性的解读，但囿于主题的限制， 难以简单推广到对其他领域的经验研究。 因此，一些学者尝试通过精 确界定概念和解释框架的适用边界，形成可对话的“分析性概念”，从 而发展出关于国家治理体系结构特征的一般性理论认识，如“行政发 包制”（周黎安，２００８，２０１４ａ，２０１４ｂ）、“上下分际”（曹正汉，２０１１，２０１４； 曹正汉、周杰，２０１３；曹正汉等，２０１４）、“治理的负荷”（周雪光，２０１１， ２０１３，２０１４ａ，２０１４ｂ）等。 上述研究对于打开中国国家治理体系结构特征及其运行绩效的 “黑箱”具有奠基性意义，为后续研究提供了起点，但仍遗留了诸多未 解问题。 首先，在既有研究中颇有共识的是，公共政策本身的类型和属 性对于治理结构安排具有决定性的影响（周黎安，２０１４ａ；周雪光， ２０１４ｂ）。 但对于不同公共政策领域的差异究竟该如何界定，这种不同 对治理结构安排将会产生何种影响，相关研究的讨论并不充分。 其次， 既有研究多持一种“收权—放权”、“决策—执行”二分的观点，强调控 ① 制权在“央—地” 之间的分配（周雪光、练宏，２０１２；周黎安，２０１４ａ），这 在一定程度上忽略了不同层级政府之间的“协作”。 最后，公共政策的 治理结构是通过一揽子制度安排来赋予其实质内涵的，中国国家治理 体系的优化与自我完善仍处在过程之中，如何在动态的视野下求解国 家治理体系调整及其能力提升的命题将具有更