优化农地发展权实现机制.docVIP

优化农地发展权实现机制 　　[摘要] “集中居住”是目前我国农地发展权转移的重要表现形式。农地发展权权利主体应由农民集体和国家双方构成，促进农地资源利用中利益均衡，促进土地资源有效配置和可持续发展是其基本理路，农村建设用地“入市”和尊重农民意愿、因地制宜地推进“集中居住”，是农地发展权实现的必要路径 [关键词] 集中居住 农地发展权 机制 [中图分类号] F83 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）02-0063-05 [基金项目] 2014年江苏省高校”青蓝工程”中青年学术带头人培养项目 耕地要保护，城市化要推进，合理高效利用土地资源是必然之选，农地发展权成为核心问题。各地推进农民“集中居住”，是当前农村宅基地上农地发展权转移的集中表现形式。厘清?r地发展权属性，优化农地发展权实现机制，将推进我国农地发展权良性发展 一、相关概念的厘清 1.农地发展权 农地发展权，即农地利用再发展权利，是提高农用土地集约利用度或变更土地使用性质的权利。在我国，农地发展权主要体现为变更土地使用性质，即为满足城市发展、产业升级需要进行非农化开发，使农用地转为建设用地而发生土地用途变更的权利 农地发展权以农地所有权为基础，但与所有权行使界限分明，即所有权重在保护土地所有者地表占有、使用、收益与处分权利，发展权则着力于提高土地使用性能，包括地表、地上、地下空间开发和利用 确立农地发展权，旨在实现经济发展与耕地、生态保护平衡，保障公共、长远利益。其设置目标明确，即体现经济效率与社会公平，实现资源配置的经济调节功能。在市场经济中，就是要谋求农地经济效益和理性效用的最大均衡，农地发展权既要尊重产权，也要重视农地资源稀缺现状，权利运作还需秉持节约交易成本和社会财富分配公平 2. 农民“集中居住” 所谓农民“集中居住”，是指农民按照地方政府规划，集中住进楼房，农民集中居住所节约的土地可转为城市建设用地指标。国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》是其政策依据 二、透视“集中居住”， 辨析我国农地发展权现状 作为农地发展权主要表现形式的“集中居住”，现实操作中出现的问题不容忽视 1. 农民主体地位缺失，自主意愿被剥夺 农地发展权建立在农地所有权基础上。农民集体是农地所有权主体，无疑应是“集中居住”推行中的重要主体。但现实中，地方政府始终是主要推动者。地方政府不仅通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住获得建设用地指标，宅基地拆迁补偿、集中居住标准，以及补偿安置政策等也一并由其主导制定，只是在拆迁补偿和集中居住具体标准上有所差异。各地宅基地换房政策、文件都强调要尊重农民意愿。文件明确规定要由农民自愿提出申请，与村委会签订协议，宅基地换房方可操作；程序上，村委会还必须召开村民代表大会表决，签字画押，公证处公证。但在获取土地指标进而获取巨大土地利益的诉求激励下，作为土地管理者的地方政府很难真正落实尊重农民意愿。实际操作中，始终存在地方政府强势推进宅基地换房的情况 2.“集中居住”推行中，政府行为的合法性有待商榷 其一，农村宅基地拆迁复垦中，指标供给是地方政府以行政手段而非通过完善的市场交易实现。这种不把农地所有权主体作为土地发展权交易主体的单方行为其合法性有待商榷。其二，政府推行“集中居住”释放出建设用地指标的做法与“征收”行为界限模糊。若以“征地”考量，政府是否严格按照征地程序所必须的听证、公告、仲裁等法定程序，推动“集中居住”所涉农村宅基地拆迁复垦？如果未以征地方式推行“集中居住”，那么，地方政府明显以征地方式主导农村宅基地拆迁复垦，推动农民集中居住，并由此获得建设用地指标的做法是否基于“公共利益”？ 3. 不加区别地推行“集中居住”，有悖于农地发展权的目标追求 在我国，确立农地发展权，旨在实现经济发展与耕地、生态保护的平衡，保障公共利益长远发展。如此，多大范围推行“集中居住”应与国家土地用途管制相协调。一些地方政府大力推行”集中居住”的主要目的在于获取建设用地指标。而国家对农地转用指标的限制本身是对地方政府任意行为的约束。现实中，各地区情况不同，推行“集中居住”应区别对待。不顾及农民是否已脱离农业生产，在城镇大规模高密度建设农民集中居住区，必然导致农民农业生产极大不便，结果差强人意。更甚者，有些地区大规模、运动式整村拆迁，致使相当部分质量好，且常年居住的房屋一并拆迁，加之复垦宅基地成本，明显代价过大。这与农地发展权谋求土地理性效用和经济效益最大化的目标明显背道而驰 4. 现行“集中居住”的权责机制与农地发展权社会公平的价值追求不相符 集中居住的补偿和安置，体现在宅基地换房问题上，不同利益主体对其中收益分配合理与否，计