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农村建设性用地产权结构及配置指向 　　摘要：我国农村建设性土地的性质和权利归属长期模糊不清，致使农村土地从农业耕地向建设性用地的转化缺少制度约束和成本约束，日益稀缺宝贵的农村土地资源得不到有效保护，从而危及了我国耕地红线。由于没有确定明晰的产权和法定审批程序，农村建设性用地的形成、使用和流转状况较为混乱，无法通过市场化途径实现其价值。土地资源作为人类共同的生存环境和生产生活资源，内在地决定了其特有的公共属性，也决定了国家对土地资源的公共管理权。要把国家管理和市场配置的决定性作用有机结合，科学合理地界定农村建设性用地性质，建立规范严格的审批制度和产权交易登记制度，消除农村建设性用地入市的制度障碍，实行城乡土地同地同价，占补平衡、增减挂钩，才能促进农村建设性土地的合理利用和有效配置 关键词：土地；建设性用地；农村耕地保护；粮食生产；增减挂钩 基金项目：国家社会科学基金项目“马克思主义经济学中国化历程研究”（13BJL005） 中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）02-0022-05 我国农村中现在的建设性用地，是指村民住宅、集体公共设施和工商业生产经营而占用的农村集体土地。这一部分非农业生产用地，与农业生产用地存在着此消彼长的关系，其配置关系到农民生产生活、农村耕地保护和我国粮食安全等问题，值得深入研究。近些年来，由于城市建设占用农村耕地过多，国家提出了占补平衡和城乡建设用地指标增减挂钩等政策，虽然在一定程度上发挥了保护耕地红线的作用，但在实施中农村建设性用地的性质缺乏明确界定，其形成、使用和转让等方面存在许多混乱现象。因此，有必要从源头分析这一问题的由来和走向，为农村建设性用地的合理配置寻找对策 一、农村建设性用地的演化特征 我国农村传统的建设性用地，主要是指农民居住和农村基础设施建设用地。农民在历史上形成的村落中生活，旧有民居可以改善重建，或者因人口变化有所增加，但基本没有出现对建设性用地的过高需求。改革开放后，国家鼓励农村发展乡镇企业，农村土地大量被乡镇、村组乃至个人办的企业占用。同时，农民为了改善居住条件，并考虑今后土地稀缺和价值增值，也不断寻求扩大住宅面积，从而增加了建设性用地需求。这两方面因素都造成了农村建设性用地的大幅增加。农村建设性用地大量增加，一方面是由于需求增加，另一方面是由于供给没有约束。农村土地是集体所有，集体对土地的处置，缺乏严格的法定审批程序，农民在原有宅基地基础上翻修或新建住宅，这在相当长时间内是不需要政府审批的，而只需知会村干部即可。直到1986年《土地管理法》出台，才规定农户在原有的宅基地、村内空闲地和其他土地上进行住宅建设，只要不是耕地，建筑面积不超过省级政府规定的标准，只需要经过乡政府批准。在实际执行中，农户借家庭人口多要求分户建房，不花钱占用集体土地，是自身利益最大化的经济选择。在没有用地指标约束下，乡镇政府和农村集体组织，不管是利益考虑还是人情考虑，都会放松对农户住房用地需求的管制，导致住房用地供给十分宽松 把耕地用于乡镇企业生产经营，更是有着发展农村集体经济的金字招牌。耕地由农户承包经营，农村集体组织现在已无法从中获得收益，而转为工商业生产经营，收益远大于农业生产经营，可以壮大集体经济实力，不仅增加了集体收益，还能提高农村干部个人收益，增强集体组织对农村工作的影响力和控制力。因此，改革开放后乡镇企业异军突起，出现了“乡乡点火、村村冒烟”的局面，其产值一度占整个社会工业产值的半壁江山，同时必然要占用大量的土地资源 城市发展需要农村土地，要由政府征用，还要经过复杂的审批程序，并通过市场竞争支付高额使用成本，获得的还只是土地使用权。而农村工商业生产用地，不需要经过严格审批和市场竞价。1986年《土地管理法》规定，农村乡镇企业用地只要符合乡镇规划，县级人民政府就可以审批。虽然经1998年修订后规定，任何单位和个人建设用地都要依法申请使用国有土地，但是在第43条仍规定，乡镇企业和村民建房以及乡村公共设施和公益事业建设用地，经依法批准使用农民集体所有土地的除外。虽然也对农村土地用于非农建设作了限制，但是，农村土地被大量用于非农建设的不良态势已经形成。即便在管理日趋严格的情况下，县乡政府和农村集体组织出于追求政绩和发展经济的需要，依旧通过放松农村集体土地管制，低成本获取土地资源，大规模地进行非农建设开发。由此，大量农村耕地转化为建设用地，全国18亿亩的耕地红线越来越难以保障。而这一问题形成的根源，在于农村土地，包括建设性土地的性质和权利归属长期模糊不清，致使农村土地从农业耕地向建设性用地的转化缺少制度约束和成本约束，日益稀缺宝贵的农村土地资源得不到有效保护 二、农村建设性用地的性质、权利归属和价值分析 土地作为