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美国总统的权力边界—— 漫谈决定美国经济的制度体系(十三)陈思进2013/7/1 09:49（美国总统的权力边界是独立的司法与国会制度；图片来源于网络）上篇写到，美国总统控制着行政部门，于是人们猜想，总统可以下令政府部门和机构办任何事情，而且他们也会按命令去做。但事实却远非如此。实际上，政府一天的日常运作，总统不可能盯着每一个政府官员和雇员。总统一般只发出指令给他的下属，希望他的愿望被忠实地执行。但是较低级别的官员为了个人的利益，比如为免于被解雇，可能会服从自己体制内的规范和惯例而做出有悖于总统意愿的事。例如，1962年古巴导弹危机中，当苏联总理赫鲁晓夫要求美国拆除部署在土耳其的导弹作为交换（苏联将撤走部署在古巴的导弹）时，肯尼迪总统才惊讶地得知，早在一年前他就下令将部署在土耳其的导弹撤走，是底下的负责人没有遵循这项指令。其实，总统在下达指令之前，很大程度上必须说服其他行政部门官员，他考虑的是国家最高利益，必须讨价还价、妥协、并说服别人。因此政治学家诺伊施塔特（Richard Neustadt）称：“总统的权力是说服的力量而非命令的力量。”当然除了说服以外，总统还可以使用很多方法：任命与他目标一致的高级官员、把白宫观察家的职位放在二级部门，包括洗牌、重组，或者获得国会同意取消不听话的机构等。然而，总统的这些权力想要获得官僚的默许，仍然是有限的。联邦官僚一部分体现于独立的政府行为，尤其受政治因素的影响，这包括公众舆论和利益集团在国会的力量。而国会，毕竟是拨付资金的地方，这就限制了总统“为所欲为”，并有助于确保行政部门的力量来回应社会，而不是简单地只服从一个领导人。事实上，总统和国会也经常会产生分歧。这是美国立国先驱为防止暴政，故意在国会和总统之间创建的一个制衡机制——“以野心对抗野心”。这是美国政治的一个结构性事实。一些政治学家经过研究后得出结论，总统青睐的法律草案是否由国会制定成法律，是衡量总统成败的标准。其中一个最重要的因素，取决于国会中与总统在意识形态上一致的人数的多寡。当一个政党同时控制着总统宝座和国会的席位，总统更容易取得成功，因为他们志同道合，有着相同的价值观。而当反对党控制国会，总统往往会感到很沮丧。总统在外交政策问题上往往比国内问题做得更好，政治学家韦达夫斯基（Aaron Wildavsky）称此现象为“两次执政”，国内和国外，后者更占主导地位。韦达夫斯基发现，在1948年至1964年期间，总统在外交政策上59%的建议都获得国会通过，但在国内政策上，只有40%的建议获得国会通过。然而，体现总统成功的这一国内外政策之差异，自越南战争以来显著递减了。虽然国会明显存在不同的政见，但1991年1月国会（勉强）授权布什总统对伊拉克用武，再次说明总统在外交事务中的主导地位。此外，国会最终支持克林顿的决定，派遣部队到海地、波斯尼亚和科索沃，也证明了这一点。虽然没有确切的统计数字加以证明，但大多数学者和华盛顿政治观察家经过研究发现，总统受民众欢迎的程度，会使国会有所顾忌，令他们在“对抗”总统时权衡利弊得失。这是因为许多国会议员唯恐明显过度反对总统的提案，可能将危及未来的选举结果。自20世纪30年代起，盖洛普（Gallup）咨询公司每个月、每一年，都会对美国人进行问卷调查，是否满意“总统的工作”，然后以百分比绘制成图表进行排序。一般来说，美国总统在第一任期内，有将近60%的民众认可他们的工作。不过随着时间的推移，大多数总统便渐渐地失去民心，但艾森豪威尔、里根和克林顿是在第二任期内，却深得民众的支持。多项因素特别是国内的经济状况，涉及经济衰退的坏消息，使总统的受欢迎程度大打折扣。比如在老布什执政的1991年，经济步履蹒跚，终被克林顿拉下了总统宝座。而上世纪90年代中期美国经济壮观的表现，令继任的克林顿受益匪浅，其民众的支持率创历史高位，甚至当国会试图弹劾他，都无法撼动他的宝座。民众对总统支持度的重要性，便可略见一斑了。因此，尽管总统夹在行政部门和国会之间，每天将面对各种不同的政治力量，包括公众民意、政党、以及有组织的利益集团等，但都力争接近民众。总统越来越频繁地绕过印刷媒体，利用电视直接向公众发表有关的政策。比如1971年8月15日，尼克松率先在电视黄金时段，单方面宣布取消美元直接兑换黄金，迎来了货币自由浮动的时代，结束了布雷顿森林体系。有大量证据表明，至少自肯尼迪政府以来，美国总统和他们的工作人员都非常仔细地阅读民意调查。这有助于总统知道什么样的政策和主张不受民众欢迎，是需要改变或放弃的。不过，有时总统操纵公众情绪也是事实，特别在外交和军事事务上（如伊拉克战争）。因宪法赋予总统的权力相当大，而公众对此的监督又较低。归根结底，离开公众强大的支持，想成为一名伟大的总统是不可能的。（责任编辑：杨光）