二法立量质与量质法立.docVIP

立法质量与质量立法　　二、关于立法权限和主体的立法 　　健全的立法制度与好的立法质量比之立法原则，立法制度对立法质量的作用，更具实在性。比较健全的立法制度和比较好的立法质量，是一个问题的两个方面。 　　在立法制度这一整体中，立法权限划分体制、立法主体设置体制和立法运作体制，是更基本的制度，它们的特点和完善的程度，对立法质量有直接影响。 　　立法要有好的质量，需要有好的立法体制。在这种体制中，立法权限的划分，尤其是中央与地方，权力机关与政府，中央、地方、权力机关、政府各自内部的各层次之间的权限划分和立法范围的确定，应是合适、合理的;立法主体应是国家机构中具有实在职权的地位更高的机构，应是由高素质的立法者和立法工作人员所组成;立法运作过程中的准备阶段，由法案到法的阶段，立法完善阶段等方面制度，应是完善的;立法与政党、与行政、与司法的关系，还有立法监督机制的设置和运作，应合乎法治、民主、科学原则。 　　然而，迄今我们对中国国情中正负两方面的因素与立法体制的联系，并无说得过去的研究，立法体制建设多是从眼下的具体情势出发，未能自觉地经常地根据国情中具有内在规定性的要求从事立法体制建设的问题仍然存在。立法主体特别是立法机关在国家政权体系中的地位和作用，需要继续经历由法律上的既高又大向法律上和实践上都既高又大的方向转变。旨在增强立法者和立法工作人员素质的训练工作，应受重视并应列入立法建设的重要日程。各方面立法权限划分和立法范围确定，应法定化、明确化、具体化。立法运作过程的各个阶段，立法体制中的各种重要关系，立法监督机制，都应朝现代化的方面发展。没有这样一系列的努力，不在这些方面采取积极有效措施，中国立法难能健康地高质量地发展。 [1] 　　鉴于立法运作、立法监督这类问题，在国外或是有甚多的立法规定因而需要有专文予以阐述，或是其内容究竟可以在多大程度上为我们借鉴尚需进一步斟酌，这里主要就立法制度特别是立法体制中的立法权限和立法主体与立法质量的关联问题，作一阐释。 　　(一)关于立法权限的立法规定 　　立法体制的核心及其与立法质量的关联立法权限是立法制度特别是立法体制的核心。立法权限问题，主要是立法权的归属、立法权的范围、立法权之间的关系、对立法权的监督和制约等方面的问题。立法权限的这些方面差不多都与立法质量有程度不等的关联。其中与立法质量关联更直接或更经常的，一是立法权限划分体制，一是立法提案权、拟定权和法案审议权归属体制。 　　立法权限划分体制，主要是由中央与地方的立法权限划分体制和议会与政府、司法机关以及其他方面的立法权限划分体制所构成。立法权限划分体制与立法质量之间具有实在的关联性。集权过甚和分权过甚，与立法质量均为不利。集权过甚，容易甚至必然妨碍有效的立法监督;分权过甚，对法制统一、立法统一和法的体系统一，容易甚至必然带来弊病。而立法监督受损，统一性受损，不消说，会使立法质量蒙受负面影响。 　　立法权限划分体制的基本模式在中央与地方的立法权限划分体制方面，国外基本的模式有三种：中央集权模式;地方分权模式;中央与地方分权而以中央为主的模式。在这些模式或制度中，中央与地方分权而以中央为主的模式，对我们来说，借鉴的价值更大一些。在议会与政府、司法机关的立法权限划分体制方面，国外基本的模式主要有两种：以美国为典型的分权与制衡模式;以英国为典型的议会与内阁制模式;还有以瑞士为典型的议会与委员会制模式。这三种模式中各有某些因素，也是值得我们研究以至借鉴的，但要从国情出发。 　　立法提案权、拟定权和法案审议权归属体制，在中国立法理论与实践中，至今不为人们重视。这是有失偏颇的。这方面的体制也事关重大，对立法质量也有重要意义，因而需要多作一些研究。 　　立法提案权立法提案权的归属应具有确定性，既是立法的法治原则所要求的，也是避免立法提案受到不必要的干扰，从而保障立法质量所必要的。各国差不多都在自己的宪法或宪法性法律中规定了立法提案权的归属。有的国家也在立法法之类的法律、法规中专门规定这方面的制度。前罗马尼亚《立法技术总方法》便设定了这方面的制度。这个制度可以肯定的因素主要在于它的系统性，它不仅规定了有权向立法机关(大国民议会)提出法案的主体有哪些，也规定了有权向政府(部长会议)提出法案的主体有哪些，还规定了有权向部长和中央国家管理机关其他领导人提出属于他们职权范围的法案的主体有哪些。其一，向大国民议会提出立法案的权力属于8个方面：罗马尼亚共产党中央委员会;罗马尼亚社会主义共和国社会主义团结阵线全国委员会;国务委员会;罗马尼亚最高经济和社会发展委员会;部长会议;大国民议会常设委员会;大国民议会任何35名以上的议员的联名;法律所规定的其他机关。(第18条)其二，向部长会议提出规范性文件草案的提案的权力属于下列机关：各部和其他中央国家机关;县、布加勒斯特市人