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电力体制改革，新思想，新方案-正略咨询 当前，弥漫全国的“电荒”牵动着社会各界的神经。在一个非用电高峰时段持续性的出现大面积的电力紧张是历史上非常罕见的现象。在电荒的背景下，电力体制改革长期停滞的问题浮出水面。中国的电力体制改革方案自02年出台以来，改革速度总体令人失望，推进迟缓。而中国电力体制改革步履维艰的根本原因在于改革总体方案存在着重大缺陷，使得电力体制改革变成为“为改革而改革”失去了其应有的意义。电力体制改革需要的是全新的改革方案及全新的改革思想。 原有的电力改革思路存在重大缺陷 中国电力市场改革的基础在改革开放之前即已经存在——长期的、大规模的缺电。改革之前，因原有体制原因，电力各分、子系统投入皆严重不足，布局严重不合理，过分强调备战。这些因素导致我国长期缺电，电力成为国民经济发展的瓶颈部门。这段历史的影响延续至今，使得电力系统先天不足。在这样的局面下，我国开始实行“集资办电”的改革方案，社会各界在政府主导下进入电力产业，特别是发电业。这段历史决定了我国发电主体的相对多样性，使得后来的“厂网分离”相对顺利。02年之后，电力体制改革进入全面市场化阶段“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网” 02年国家发布了电力体制改革方案，该方案基本思想是纵向拆分整个电力系统，形成电力建设，发电，输电，配电等多个环节的完全分开，各自形成相对独立的市场。尽量减少不同部门之间的相互渗透。产业间纵向关系以市场为基础。这样的思路在“厂网分开、主辅分离””输配分离”方案。02年改革方案缺乏对最终改革目标的描述，对市场化改革后电力市场的组织运作缺乏可执行的解决方案。 中国的电力体制改革对发达国家的电力体制改革缺陷认识不足，同时忽略了中国与发达国家的国情差异。中国的电力体制改革是全球范围内电力市场化的一部分，而电力市场化又是在全球范围内放松经济管制的大背景下发生的。中国的电力体制改革基本上是以西方国家的改革作为榜样进行的。但是，西方发达国家电力体制改革也存在着自身的问题，英国电力体制改革将电力体系纵向分开后，因规模效应的存在，电力的纵向一体化过程重新开始，改革走了回头路。美国加州电力改革没有处理好改革与发展的关系，片面强调市场效率，最终引起“加州电力危机”。 中国电力体制改革对电力系统发展关注不足。西方的电力体制改革一般发生在其国民经济发展与电力体系发展皆较为成熟的阶段，电力市场总体供应有一定富裕，所以引入市场机制较为顺利。而在中国电力体制改革制定伊始，有关方面判断我国电力供应总体富裕，而未考虑我国高速经济增长必然带来电力需求的高速增长。02年电力体制改革方案对电力产业发展支持相对不足，缺乏可执行的措施，同时，对电力市场化可能的对电力发展的制约作用估计不足。中国的电力体制改革可以说是世界上唯一一场在电力产业高速发展中进行的改革，这样的改革史无前例，必须兼顾改革与发展。 应建立全新的电力体制改革思路 因改革思路的缺陷，中国电力体制在运行中出现了一些严重的问题：周期性出现的电荒。电力体制若干环节投入不足。各个环节利益分配出现失调，总体规划缺乏前瞻性。最终发展目标及市场化方式不明确。 出现这些问题首要原因是政府失灵。我国电力体制改革中促进发展的政策不足，更深层次的原因是缺乏制定促进电力发展政策的以电力发展为根本目的的部门。在高速经济增长的条件下，电力产业应适度超前于国民经济的发展。没有政策及执行政策的部门，是很难做到这样的超前的。这就必然导致电荒。缺乏政府力量的调控，明确输配电价等工作就无法进行，就无法理顺电力体系内不同产业间的利益关系，必然导致各环节利益分配失调，利益受损的环节投入不足。没有这样的部门也就缺乏改善现有规划体制，通过市场获得信息的动力，最终导致无法完善电力规划。 其次，这些问题也是市场失灵的表现。现有的电力规划是集中进行的，从信息经济学上讲，集中决策者不能收集关于市场的完备信息，其预测总是失真的，市场性的分散决策体制由于统一决策体制。没有完善的电力市场电力发展就不可能有适当的规划，电力体制运行必然会表现为“电荒——上马——过剩——控制——电荒”的大规模波动。没有电力市场化改革，就不可能使投资者树立投资电力产业的信心，因为投资者不知道管制价格背后真正的供求关系是怎样的。没有市场化的价格，也无法核算成本——收益关系。 第三，市场化路径选择过于单一。02年改革方案将“输配分离”放到了电力体制改革的关键位置。该方案隐含这样的含义：输配分离是电力市场化的必由之路，没有“输配分离”就没有电力市场化改革。08年以后，处于种种原因，决策层认识到了输配之间巨大的协同效应及盲目分离所带来的电网运行风险，放慢了原有的“输配分离”计划。这样直接导致了中国电力体制改革的停滞。而日前出台的一系列政策，最终完成了“主辅分离”，并开始了“输配分离”试点，中国电力体制改