乡镇政府改革的“非帕雷托改变”——基于A镇权力结构的分析.pdfVIP

维普资讯 ￡l】国农材坝察 乡镇政府改革的 “非帕雷托改变 基于A镇权力结构的分析 仝志辉 蔡莹娟 (ev国人民大学农业与农村发展学院)(铁道部经济规划研究院) 内容提要：本文以湖北A镇税费改革以来的乡镇政府改革为个案，发现乡镇政府改革在实质 E表现 为 非“帕累托改变”。它具有这样三个特征：一是改革中—部分人利益的增加要以另—部分人的利益 损失为代价，体现为绝对利益受损；二是即使全体社会成员的绝对利益都增加，它们的相对利益也 会发生改变；三是由于利益实现方式的差异和成本投入的时滞，改革中的利益受损在一段时期内无 法弥补。文章立足于发现各利益主体在乡镇权力结构中的相对位置，使改革方案本身就具有使某些 人利益受损的特征，而改革方案的推行使得损益方案大部分实现，从而说明上述现象的成因。 关键词：乡镇政府 改革 非帕雷托改变 一 、 问题的提出：乡镇政府改革的不彻底及进程停滞 从推行农村承包制、建立乡镇政权以来，中央政府就不断提出乡镇政府改革的要求，但历次乡 镇政府改革的一个共同问题就是改革进行不彻底，弊端往往旧态复萌，甚至比改革前还严重。近年 来，以取消农业税为关键措施的农村税费改革使乡镇政府改革到了不得不改的程度，以往曾有的在 体制内使改革逆转的空间也越来越小。但随着税费改革政策逐步落实，在实施机构精简和缓解财政 困境之后，乡镇政府改革也逐渐平息下来，各省不再出台改革文件。但是，与改革 目标相对照，却 发现改革后的乡镇政府并没有达到预期的 “建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财 政制度，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，提高整 个社会的管理和服务水平”的改革 目标，而且，处于没有新的改革动力和迹象的停滞状态。 本文试图揭示这一轮乡镇政府改革在各方的改革意愿空前增强、改革措施有力的情况下，为何 再次出现改革 目标实现不彻底且进程停滞的原因。 乡镇改革效果和 目标的偏离，可能有两个方面的原因。一个是改革 目标本身存在问题，改革方 案本身没有抓住乡镇体制的真正问题，目标没有针对性。这时需要检讨改革 目标本身。另一个就是 由于改革方案在实施中遇到了方案本身不可能克服的结构性障碍，只能不了了之，故也无法实现改 革 目标。 从这一轮的乡镇改革的外部环境来讲，各方对乡镇改革的必要性的社会共识非常高， 对于乡 田例如，苗树彬等人就乡村治理、乡镇政府改革问题向国内知名专家的问卷调查反映，63位专家中有88．8％对现行乡 镇体制的满意度在中等以下；1(_)0％的人选择应该改革，且有98．4％选择了非常紧迫和比较紧迫。详细可参见：苗树 彬、王天意，“困惑与出路一 乡‘村治理与乡镇政府改革’专家调查报告”， 《中国农村观察》，2006年第5期。 维普资讯 乡镇政府改革的 “非帕雷托改变” 镇体制存在的问题的探讨也 日渐深入，改革设计者对方案的设计也经过了深入调查和认真试点，因 此，这一轮乡镇改革各地方案的配套性以及和地方实际的结合程度都较以往各次方案有很大提高。 因改革方案没有抓住乡镇体制真正问题而导致改革不能达到 目标的可能性大大降低了。最可能的原 因即在于乡镇体制改革要碰到的自身不可克服的结构性的障碍，这种结构性的障碍首先来 自乡镇权 力结构。 本文借助A镇的案例，分析乡镇改革不彻底及停滞的制度变迁含义，并从乡镇权力结构方面分 析成因。 二、研究思路：进入 乡镇权力结构 对乡镇政府改革的现有研究中有一部分涉及到乡镇权力结构的分析。石磊 (2005)认为新一轮 乡镇政府改革因其是 “减负倒逼的改革”，因而只能达到机构改革这一层而不会有县乡体制变革和乡 村治理体系转换；周飞舟 (2006)认为，农村税费改革实际是一种集权式的改革，它没有帮助政府 实现职能转变，反而导致乡镇行为 “迷失”、乡镇财政更加 “空壳化”，其结果是乡镇越来越成为一 级可有可无的政府组织；仝志辉 (2003)基于湖北晓镇