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网格化管理：城市基层社会治理体制的运行逻辑与实践特征 ——基于N市Q区的个案研究 2016年05月08日 09:29 来源：《江海学刊》 作者：刘安 字号 　　摘要：近 年来兴起的网格化管理完善和优化了我国以社区制为核心的城市社会治理体制，同时也影响了城市基层的政治社会结构，形塑了秩序整合过程中国家与社会和市场间 的关系及其制度与组织表现形式。它通过划分网格重构了基层社会治理单元，下沉党政资源的同时激发了社会和市场资源。网格化管理构建起了一种刚性与弹性并济 的目标责任制，并通过考核评定来保障其有效实施。此外，网格化管理还创新了基层党政组织的运作方式，增强了党政系统对社会利益诉求的回应与满足，从而有利于秩序稳定。但网格化管理也表现出了“科层化”倾向和“压力型体制”的特征，导致了国家的“内部分化”以及国家与基层社会联结的“非均衡性”与“不稳定性”。这使基层政府无限承担了社会治理责任，却降低了行政管理效率，同时制造了城市基层治理体制内在的结构性紧张。 　　关键词：网格化管理/社会治理体制/运行逻辑/实践特征 ??? 作者简介：刘安，1979年生，社会学博士，南京师范大学社会发展学院副教授。 ? 　　网格化管理及其学理阐释 　 　近年来，在我国城市基层兴起了一种名为网格化管理的新型社会治理模式。其基本做法是在城市“区—街道—社区”的管理层次与组织构架基础上，依据辖区面积 或常住人口数量等指标，将管理区域划分为单元网格。同时，借助数字化技术以及相应的制度手段建立起以网格为基础的，综合资源配置、信息收集、公共服务与事务处置等功能的一体化管理机制。 　 　然而，对于这一目前在我国城市社会治理领域广泛应用的制度，学术界的关注和研究却相当有限。根据笔者梳理，现有关于网格化管理的讨论大致是从以下两种理 论视角展开的，一种视角侧重于从政府管理技术与流程的角度进行分析。如竺乾威认为“网格化管理借助信息技术，借助社会力量在政府层级、职能和部门之间进行了全方位打通的努力，尽管带有浓厚的中国色彩，但它是继‘无缝隙政府’模式后在政府管理流程上的一个重大变革和突破”①。文军认为通过以前端管理为重点、以公众管理为核心、充分整合资源，可以实现网格化管理从单一被动到多元联动的转变，由此解决影响社会和谐稳定的源头、根本性、基础性问题。②此类研究从公共管理、社会管理等不同角度分析了网格化管理的构成要素与运行方式，指出了网格化管理对于解决诸如条块分割、职能缺位与越位等治理难题的价值，同时也针对网格化管理自身存在的一些问题，如网格盲区、法规支持、多元服务等，提出了解决思路。但这一视角下研究的局限性在于：偏向对网格化管理的内在运行及其积极后果的讨论；而未在我国城市社会治理的制度结构背景下分析它与其他各制度要素的互动，同时也忽视了网格化管理的消极后果。 　 　另一种视角则侧重于从社会治理体制与机制的角度进行分析。如何海兵认为在街道办事处和居委会建制不做调整的前提下，网格化增加了管理和操作的层次，使城市基层的运作变得更加繁琐，增加了基层协调的复杂性和城市管理的成本。③张权等认为网格化管理的启动时机还不成熟，运行体系存在缺陷且稳定性难以保证，同时还限制了公众的社会参与，因此这一模式本身还不能与当前社会体制兼容。④基于这一视角的研究敏锐地分析了网格化管理与当前我国宏观社会体制的紧张、冲突，乃至不兼容。但其局限在于，并未详尽讨论网格化管理的运行逻辑，以及它如何建构了城市基层的治理关系与结构形态。 　 　本文将网格化管理置于我国城市基层治理体制从单位制、街居制到社区制的历史发展脉络之中；⑤同时将其视作社会结构持续深入转型背景下社区制以及社区建设运动的完善。在此基础上，本文尝试通过对N市Q区的实地调查，分析网格化管理的运行逻辑，进而说明当前我国城市基层社会治理体制的实践特征，也即秩序整合过程中国家、社会、市场等主体的互动关系及其制度与组织表现形式。 网格化管理的运行逻辑 　　目前全国各地网格化管理的具体做法不尽相同，但基本包含了以下四个核心要素或环节，即网格划分、资源配置、责任包干、考核激励。⑥ 　　1.网格划分：基层社会治理单元的重构 　 　网格化管理的起点是网格划分。较为普遍的做法是在街道—社区组织构架的基础上，根据具体情况，在社区以下划分出若干网格。Q区划分网格的原则是“因地制宜、便于服务、全面均衡”⑦。具体做法是：街道为一级网格，负责组织领导整个街道的网格工作；以社区(村)为基本单位，根据人口、面积、资源、事务等因素 划分二级网格；以自然村、楼栋、驻区单位、五小行业⑧等为基本单位划分三级以下(含三级)网格。其中，在三级及以下网格中，农村以村民小组，城市以楼栋、 路段等为基本单位划分；在规模较大的三级网格中，则可以进一步细分网格层次。 　 　Q区的网格划分体现了如下几个特点：一是层级