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环境公私协作:契约行政理路及司法救济进路 　　摘要： 环境公私协作通过在公共部门与私人部门之间引入责任共担、风险分担、互利互倚的合作契约机制的建立，旨在引入社会资本，推进对环境污染、生态破坏的治理以及增进环境公共产品、公共服务供给，它体现了环境行政从传统的监督管理行政到契约行政的法理拓展与机制创新。环境公私协作契约在法律性质上属于环境公益目标导向下的行政契约，并具有公法性和私法性并存、行政目的性和契约合意性兼具的特点。依据环境公私协作契约中契约合意与行政权力优位顺序的差异以及所占比重的不同，可将其类型化为私法性环境公私协作契约和公法性环境公私协作契约。司法救济是环境公私协作法治化、规范化不可或缺的环节，私法性环境公私协作契约以传统的民事诉讼为主要司法救济途径，而公法性环境公私协作契约的司法救济，则可根据具体纠纷起因而选择适用行政诉讼或行政附带民事诉讼。此外，环境公私协作契约行政追求的环境保护公益目标，也为环境公益诉讼司法救济机制的引入提供了必要性基础 关键词：环境公私协作；契约行政；法律性质；类型化；司法救济 中图分类号：D92269 文献标志码：A 文章编号： 2017 当代社会，随着公私部门间广泛的、多层次的、全方位的合作的深入展开，以合意方式创设行政法权利义务的契约行政手段逐渐得以发展。在契约行政背景下兴起的环境公私协作（EPPP，Environmental Public-Private Partnership）是指以对环境污染的治理、生态环境的修复以及环境公共产品、公共服务供给为目的，在公共部门与私人部门间所形成的责任共担、风险分担、互利互倚的合作关系[1]。随着中国财政部第三批PPP示范项目的释放，政府与社会资本合作示范项目投资总额已达到197万亿元，且涉及环境综合整治、污水及垃圾处理等环保领域的投资项目仍然占据较大比例，PPP依旧是环保行业当前最大的投资主体[2]。值得注意的是，环境公私协作不仅提升了政府的环境行政效率，也打破了传统行政法严格依法行政理念及环境行政法律关系中行政主体单方面行政行为的垄断地位[3]240-242，并对环境公私协作的法治化、规范化提出了理论创新与实践发展的要求。于此种背景下，本文试图透过契约行政的现代行政法视角，分析和探究环境公私协作的兴起以及环境公私协作契约的法律性质及其类型化问题；在此基础上，从中国环境公私协作纠纷解决的现实司法语境入手，对其司法救济机制（诉讼机制）的建构予以探讨，以促进环境公私协作的发展及其法治化、规范化建设 一、契约行政背景下环境公私协作的兴起 当代社会，随着社会的普遍联系程度及有机互动需求的极速增强，加之风险社会潜在的高度不确定和高度复杂性，政府的给付行政任务和服务行政职责不断被增加[4]。深受现代行政民主理念的影响，政府在公共利益维护及公共产品、公共服务供给等方面的局限性引起了学者的普遍关注。如法国学者克罗齐“行政管理的盲目性使其永远也不可能对其无法看到的诸种需要做出严肃认真的回应”[5]。政府职能碎片化的弊端及组织机构膨胀低效问题日益突显，促使旨在解决这一问题的“新公共管理理论”和“合作国家理论”得以萌生和发展，并对政府提出借助其他主体优势、充分利用社会资源开展社会治理活动维护公共利益的要求 实践中，现代行政国家在社会法治理念引导下，国家行政任务不仅强调“社会秩序和公共安全的维护”，而且越来越多地关注到“社会福利和公共服务的保障”。政府倾向于较少地直接运用行政手段去化解诸如环境保护等社会问题，而是更多采用引导的方式去调动和挖掘社会自身的活力和潜力，并以平等主体地位、通过合作的意愿与其他社会治理主体共同开展社会治理活动[6]。社会福利和公共服务保障的国家行政任务使得国家的给付行政与福利行政迅速增加，进而促使以汇集社会资本及分散风险责任等优势著称的契约行政、公私合作行政成为政府缩减环境行政任务、提高行政效率、节省财政开支的重要手段。为了实现分散治理风险及提高行政效率，政府借助契约行政、公私协作的新型行政模式和社会治理模式，不断从传统的“唯一给付者”蜕变成“共同合伙人”，由此，传统的权力性管制手段因契约等具有私法性质的柔性规制手段的运用而逐渐“异化”，行政任务的行为主体和履行方式得以丰富和扩充，以行政行为为中心建构的秩序行政与给付行政逐渐被以行政契约为核心的契约行政和公私合作行政所瓦解甚至替代[3]253 随着契约行政、公私合作行政推动国家行政活动方式从“单一、强制、命令”向“多元、协商、合作”延伸，行政行为所遵循的传统行政法理论及行政体系也受到了强烈的冲击，行政契约制度成为公共部门与私人部门合作完成行政任务、实现社会治理的重要方式[7]。伴随着社会资本向公共领域的引入，社??治理参