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论以环境质量改善为核心环境法制转型 　　摘要： 中国进入全面建成小康社会的关键阶段，人民群众对于环境质量的要求日益提高。中国“十三五”规划提出了环境保护工作应该以改善环境质量为核心，以环境质量改善为目标导向的环境管理模式正在形成。新的环境管理模式更重视公众的切身感受及其环境权益的实现，其管制目标理念、法律义务和责任设定、管制措施等与污染控制为目标导向的管理模式有明显的不同。管理模式的改变对环境立法、执法和司法都提出了新要求、新挑战，应当以环境质量改善为核心进行环境法制转型，在立法目的、法律制度和司法救济等方面进行回应 关键词：环境质量改善；环境管理模式；环境法制 中图分类号：D92269 文献标志码：A 文章编号： 2017 一、从以污染控制为核心到以环境质量改善为核心的管理模式转变 环境管理模式根据环境管理目标导向的不同有三种：一是以污染控制为目标导向的环境管理。其特征是实施严格的污染物排放标准和总量控制措施，促使排污者达标排放污染物。20世纪80年代之前发达国家以及目前大部分发展中国家基本上采取这种模式；二是以环境质量改善为目标导向的环境管理。其特征是实施更加严格的环境质量标准，以环境质量目标“倒逼”经济结构调整，实现环境友好型的经济增长。20世纪80年代以后大部分发达国家基本采取这种模式；三是以环境风险防控为目标导向的环境管理。进入21世纪后，发达国家环境质量管理不断深化，开始更加关注人体健康和生态安全，以风险预警、预测和应对为主要标志的管理模式逐渐形成[1] 中国当前环境管理正处于从污染控制为导向向以环境质量改善为导向的战略转型期。采取什么样的管理模式取决于经济发展水平、公众环境意识和监督管理能力等因素。中国经济社会发展的不平衡性和环境问题的复杂性决定了中国环境管理模式选择的多维性，在一定时期内，一种、两种甚至三种模式并存将是常态。中国环境保护部前部长周生贤指出环境管理的最终成效应体现在环境质量改善上，环境管理只有以环境质量为目标导向，才能得到人民群众的充分理解和大力支持。2013年新修订的《环境空气质量标准》的实施是一个标志性事件，表明中国环境管理开始由以环境污染控制为目标导向向以环境质量改善为目标导向转变[1] 2016年3月16日，十二届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》明确提出，在“十三五”期间，要以提高环境质量为核心，以解决生态环境领域突出问题为重点，加大生态环境保护力度，提高资源利用效率，为人民提供更多优质生态产品，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽[2] 正在制定的《国家生态环境保护“十三五”规划》紧紧围绕环境质量改善这个核心，全面部署未来5年甚至更长远的环境保护工作，提出 “坚持远近结合，既要以五年为主，必须要提出与全面建成小康社会相适应的环境质量奋斗目标，又要考虑更长时期的远景发展，注重深化生态文明领域和关键环节改革；必须牢牢把握人民群众是否满意、生态环境是否健康和安全的出发点、着力点，全面体现深化改革、依法治国和经济新常态，以环境质量改善为核心，适应社会新期待，国家、区域、城市、乡村相结合，建立环境质量改善和污染排放总量双重体系，综合反映治污减排、风险防范、空间优化、制度建设进展，注重在重点地区、行业精准发力、精益管控，打赢大气、水体、土壤污染防治三大战役”[3] 本文认为，中国政府之所有提出以环境质量改善为核心的环境管理模式转型，有以下考虑 第一，改善环境质量已成为公众提升生活质量的基本要求。中国经过30多年的快速发展，人民群众的生活水平已经有了很大的提高，但是生活质量并未能相应全面提升，环境污染和生态破坏导致的环境质量恶化是影响生活质量的重要因素。虽然在环境保护方面，中国已经取得很大的成就，但是人民群众仍然不满意，一方面说明在人们生活水平达到小康水平以后，环境质量在生活质量中的权重日益提升，人们对于环境质量的要求逐步提高；另一方面也说明我们之前的环境保护工作并没有能够从人民群众的切身感受出发，往往注重向上级政府负责，缺少向群众负责的思维和努力。当前中国已经进入经济发展新常态，“中国经济发展新常态下的主要矛盾是结构性的，表现为落后的供给能力与广大人民群众日益增长、不断升级和个性化的物质文化需求之间的矛盾”[4]。环境质量未能满足公众需求日益成为当前社会的主要矛盾之一，环境污染纠纷事件和环境维权事件不断发生，引发社会的不稳定，中国政府必须加以应对 第二，环境质量改善是维护公众环境权益和保护国家环境安全的基本保障。公众环境权是公众享有良好的环境的权利。环境质量状况作为公众环境权益的利益载体，公众环境权的实现是以环境质量是否达标以及