地方政府实施新绩效预算制度之理论初探.pdf

地方政府實施新績效預算制度之理論初探 357 地方政府實施新績效預算制度之理論初探 張 四 明 摘 要 在預算赤字高漲、加稅又不容易的雙重挑戰下，經濟合作暨發展組織 (Organization for Eco 要國家不 管是中央政府或者地方政府，紛紛擎起 Commission)所倡議的績效衡量概念之外，這一波預算改革揉合九○年代新公 共管理的趨勢，重視如何來促進施政績效、提昇的施政成果，因此融入策略 規劃的架構，將目標設定與績效管理相互結合，並且將觀察焦點轉移到計畫 的產出面和結果面，來落實具有績效基礎、結果導向的預算管理。整體而言， 這些與績效相關的預算改革試圖將理性的決策工具，強調經濟思維的客觀 性，注入一個被視為高度政治性的預算過程，許多預算過程面的改革也是針 對傳統漸進主義預算觀點的挑戰，反對下年度預算分配只是根據過去額度的 標準，形成一個片段、欠缺整體考慮的預算決策。本文將這一波的預算改革 界定為「新績效預算制度」，強調政府預算運作的彈性化與建立適當的誘因 機制，並以產出或結果的績效衡量作為政府課責的依據，有別於五○、六○ 年代推出的績效預算只重是投入面和單位成本分析，侷限於績效衡量的應用 與績效資訊的蒐集。由於地方政府負責許多業務計畫的第一線執行工作，而 且地方預算結構較為單一完整，甚少涉及意識型態取向的預算決策，這些預 358 行政管理論文選輯（第十六輯） 算相關的特質較有利於從管理面來決定資源的配置，同時追蹤預算投入和預 期結果之間的關連性；因此，本文以探討新績效預算制度應用在地方政府管 理的理論基礎為中心。 關鍵詞：預算改革、企業化預算、新績效預算、績效衡量、績效管理 地方政府實施新績效預算制度之理論初探 359 壹、前言 九○年代新舊世紀交替之際，各種與績效相關的預算改革在許多經濟合 作暨發展組織(OECD)國家風起雲湧的浮現。例如，美國 1993 年的政府績效 與成果法(Government Performance and Results Act, GPRA) 、英國1988 年推 出的續階計畫(Next Step)或者稍後接棒的公民憲章(Citizen’s Charter) 、澳洲 在 1984 年實施的預算改革白皮書、紐西蘭 1989 年訂定的公共財務法(Public Finance Act)等，都是著名的例證。整體而言，這些與績效相關的預算改革 試圖將一種理性的決策工具，強調經濟思維的客觀性，注入一個被視為高度 政治性的預算過程(Rubin , 1997 , Wildavsky , 1988) 。許多預算過程面的改 革，同時也是針對傳統漸進主義預算觀點的挑戰 ，反對下年度預算分配只是 根據過去額度的標準，形成一個片段、欠缺整體考慮的預算決策。 本文將這一波預算改革界定為「新績效預算制度」(主要內涵與名詞界定 詳見於下節) ，強調政府預算運作的彈性化與誘因機制的建立，並以產出或 結果的績效衡量作為對政府課責的依據，有別於五○、六○年代推出的績效 預算只重視投入面和單位成本分析，侷限於績效衡量的應用與績效資訊的蒐 集。由於地方政府負責許多業務計畫的第一線執行工作，而且地方預算結構 較為單一完整，甚少涉及意識型態取向的預算決策，這些預算相關的特質較 有利於從管理面來決定資源配置的方式，同時追蹤預算投入和預期結果之間 的關連性；因此，本文以探討新績效預算制度應用在地方政府管理的理論基 礎為中心。全文共分六節：首先從 OECD 國家在九○年代的預算改革史， 介紹新績效預算制度的緣起與內涵；其次，以美國各州及地方政府的運作經 驗為例，描述新績效預算的實施概況和遭遇的問題。再次，根據績效衡量理 論剖析實施新績效預算的主要議題，並進一步對新績效預算運作上的問題提 出檢討。又次，闡釋績效衡量如何與政府預算過程產生連結關係。最後，從 360 行政管理論文選輯（第十六輯） 實施績效衡量和結果導向預算的重要性，以及新績效預算在地方政府的適用 性兩方面形成