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决策质量、公民参与以及公民参与程度三者之间的关系 ——061207137 徐鹏 上次的讨论课许耀卿同学为我们大家阐述了一下行政管理的公民参与这样一个课题。其中集中谈到了决策质量、公民参与以及公民参与程度。讨论课上大家积极参与，提出了许多积极有益的问题和看法。这些问题和看法都是比较有实际意义的。现在我把这其中所反映的三个主要方面作如下概括： 问题或观点一：许耀卿所引用的关于公民参与中的决策质量与公民参与程度是反方向的关系，也就是说公民参与程度越高，决策质量就越低；反之，越高。这种观点主要是侧重于决策的针对性，在广泛的决策过程中并不具有普遍性。 问题或观点二：王喜君提出的一个非常具有现实意义的问题，并且以社区栽树、乡村修路的具体问题为例，如果按照许耀卿所引用的观点，在缺乏公民的参与下，作为决策层的领导们如何知晓公民的实际所需，亦即决策质量的低下。这个问题的提出所反映的决策代表的是一种操作层面的低层次决策，也不具有普遍性。 问题或观点三：这是由我所提出的。我的这种观点近似于休谟的“无赖假定”，在决策过程中公民参与程度与决策质量是正向关系。这种观点主要着眼于关乎全体利益过程的决策，同样缺乏普遍性。 这些问题或观点由于时间的关系未能得到充分的讨论和形成有效的共识，而且许多问题并没有得到解决和弄明白。为了很好地解决这些存在的问题或者说分歧，使之形成一种比较统一的观点，借用西方经济学的价格歧视理论创立如下的公民参与歧视理论。如下图： 图1 公民参与歧视与决策分层示意图 我们将决策进行分层，分为决策的高层（精英层）、中层、低层。每层都进行相应的公民参与，这种相应的公民参与指的是以公民的学历、经验等为标准将参与决策的公民划分到不同的层级。公民的学历越高、经验越丰富所参与决策的层级就越高。处于决策的高层所做的决策通常是战略性的决策。我们把它分为宏观战略决策和微观战略决策两部分。这两种战略性决策的做出对于国家来讲都是具有非同寻常的意义而且关系到国计民生，因此，对于参与决策的人员来说应当具备高层次的素质和丰富的经验，并且这种素质和经验是基于一种自愿的和奉献的精神之上的。像许耀卿所举之例的那种决策（对一个简单的划分层级为富人、中产阶级、穷人的群体作出一项针对提高穷人生活水平的决策）就可以纳入到高层决策中来。而像王喜君所说的那种则完全可以放到低层进行决策，原因很简单，那就是这种具体到生活的决策不可能让国家的高层领导事无巨细地统统包揽，而且在现实中也只有低层的领导才能更加了解人民之所需。这样，公民的参与才是更加具有实际意义的。但是对于所需要进行的决策对象上，我们并不是单纯地把它分到某个层级中进行决策，而是因时、事、人的不同而灵活地运用和采取各种方进行决策。低层在公民参与所进行的决策过程中。如果决策所产生的影响已经超过了低层领导决策所能控制的范围，则可以根据下面所提到的信息传递以及反馈将决策对象向上级反映，由上级进行决策。 相对于这样一种公民参与歧视理论，很明显是需要决策分层的。那么这样一种分层如何运行及协调呢？首先应该明确的是，分层决策加公民参与歧视是在保障公民参与较高的水平上以提高决策质量并且使其民主化和条理化。实行公民参与歧视之后，单独的各个层级的公民参与程度可以维持在一个较高的水平之上，并且各个层级在总体上的公民参与过程中，由高层至低层，公民参与程度是增大的。高层具有控制全局的作用以及上一级有控制下一级的权力，这种控制的权力主要是为了防止低层领导或参与民众由于不清楚国家政策做出有悖于国家大政方针的决策或者由于决策的针对性为占有大部分决策参与的公民因利益受损所反对而通过协商、对利益受损的民众进行国家补偿等形式进而执行决策。 这种公民参与歧视和决策分层并不是机械地把一个整体进行简单的划分而已，各个层级之间是相互渗透并且相互联系的有机统一体。而这种渗透和联系的主要方式便是信息。信息可以说是决策的生命，就如血液对于人体一样的重要。信息流同样是保证决策质量的一个重要方面。在分层中的信息传递如下： 图2 信息传递及反馈示意图 在以公民参与程度作为决策质量高低的单方面因素的影响下，公民参与程度是公民参与过程中必然会产生的问题，而公民参与是行政领导决策的一种民主的体现和人类文明进步的标志，对决策质量有着重大而深远的意义。对于公民参与程度和决策质量之间的关系，依我看，他们之间并不只是简单的正向关系或者反向关系，而是一种随着公民参与程度的增加，决策质量先提高后减弱的关系（在这种关系下必将出现在适宜的公民参与程度下的决策质量的最优情况，当然这只是一种理想的情况）。 图3 决策质量与公民参与程度之间的关系示意图 这种歧视不是一种表意的贬义，只是作为一种差别对待。就像一位优秀的教师，根据不同的学生的不同情况或性格所采取的因人而异的对待方法。显然这种歧视是具有很强灵活性