废弃抑或存留——村民组长制的困境与前瞻论文.docVIP

　　废弃抑或存留——村民组长制的困境与前瞻论文 摘要: 税费改革及农业税取消之后，在财政短缺的压力之下，部分乡村为减少村级支出，出台了撤销村民组长的制度安排。但在目前的制度环境下，实施撤销村民组长这一强制性制度变迁的条件尚未具备。若勉力为之，则会导致制度变迁成本过高、管理难度加大和组内凝聚力下降等问题。当前中国的村治改革应该以“合村庄、裁村干、留组长”为总体方向，加强组长队伍建设、构建适当的激励机制，同时加大对乡村财政的支持力度。 关键词：组长；村治改革；制度变迁；熟人社会 据《中国青年报》报道..毕业，2004年湖南省裁减了将近10万名“村官”，一年节支大约3亿元。①笔者看到报道为老百姓感到高兴，这将大大减轻农民负担。但是笔者通过对湖南省洞庭湖区的部分乡村的调查，发现了其中的蹊跷。原来所谓的“十万大裁官”竟然有一部分是裁减了村民组长。此外，笔者还发现了一个有趣的现象是组长“撤而不退”，很多地方是撤销后又恢复，恢复后又撤销，如此反复多次，却始终没有能够让组长“消失”。村民组长为何屡撤不“消”呢？ 一、撤销组长弊大于利 湖南省部分地方撤销组长，主要目的是消债减赤，平衡村级财政预算，提高工作效率。但是改革实践表明并没有达到预期目的，不仅没有减少财政支出，反而诱致许多意想不到的问题。 1、机会成本比较高 制度安排是否合理最重要的标准是制度收益要大于制度成本和机会成本。调查发现湖南部分乡村在推行撤销组长的改革中，增加了制度运行成本，特别是撤销组长的机会成本比较大。汉寿县乌珠湖村一位退休村干部曾给笔者算了一笔“帐”。从村组干部的工资支出来看，若把村民组长撤销，则至少需要6名村干部（包括1名会计）才能够比较好的管理本村事务。每一位村干部的工资平均为3500元/年，那么6名村干部的工资总支出则为21000元/年。老同志还告诉笔者，在撤销村民组长的情况下，因各农户农田用水时缺乏监督而产生的水资源浪费大约为15000元/年（该地区普遍实行集体灌溉，每亩地每年需交水费20元）。把村干部的总工资和浪费的水资源价值这两项加总，总成本为36000元/年。 如果设立村民组长成本反而还要低。乌珠湖村如果每个组都设立组长，只需要3名村干部管理本村事务就绰绰有余。假设每名组长每年按1000元的报酬计算（1000元还是高估了），村里的人头经费需要23500元（13名村民组长的总工资与3名村干部的总工资之和）。与撤销组长相比，可以节约近12500元。由此可见，撤销组长是“好心办了坏事”，不仅没有减少村里的支出，反而加重了村级财务负担。 2、管理难度增加 管理要讲求管理幅度与管理效率。一个组一般有30户左右，150至200人；管理范围山区一般较大，平湖区一般较小，但是即使是较小的组也有将百亩地。从企业的角度来看，要提高管理效率，100至200人也需要一个“工头”。虽然农村实施家庭承包责任制，但是一个组就是一个大集体。组内公共产品的管理、维护、维修需要一个牵头人，家庭之间或者家庭内部的矛盾需要有权威的人调解，本组与其他组的交往、本组与乡村之间协调等都需要一个专人来处理。但是一旦取消组长，村干部管理幅度过大，必须面临更多的农民直接打交道，管理难以到位；村干部不是本组人，安排和抽调劳动力进行公共产品管理和维护难度比较大；如果村干部不是本组人，难以取得农民的认同和拥戴，反而会引起村民的抵制。乌珠湖村的村秘书感叹到“撤销组长以前，我们村委会就这么几个人，工作起来难度比较大。撤销组长以后，还是这么几个人，根本难以管到位”。 3、利益表达渠道中断 农民利益表达是农民群体争取和维护自身利益的前提。在特定的语境下，它不仅是农民致富与农村发展的重要条件，同时还是农村社会的一种“稳定剂”。对于教育文化程度普遍较低的农民来说，具有一定“代言”功能的村民组长（上传下达，反映农民的心声和需要）长期以来成了农民寄托希望之处。撤销村民组长，也即等于中断了农民的利益表达渠道。此时，农民只有通过上访等非正常化的手段（但却可能是合法的途径）来争取和维护自身利益。长此以往，必将造成社会关系日益紧张，威胁农村乃至整个社会的稳定。有人认为，撤销村民组长以后，农民仍然可以向村干部们反映意见和问题，其利益表达渠道仍然畅通无阻。而笔者却不以为然，因为：一方面，撤销村民组长之后，村委会干部必须直接面对众多农户，再加上农村工作本身的繁重性和复杂性，村干部根本就不可能有多少精力和时间去处理农民的意见和诉求；另一方面，村委会虽然不是政府，村干部虽然不是官员，但是许多村干部的“官僚化”倾向却比较严重，对村民爱理不理。因此，当村民向村干部反映意见时，很可能如某位村民所说“光靠村干部是不行的，他们才懒得管”。 4、组内凝聚力量下降 乡村社会在漫长的历史演进过程中，逐渐形成了一个个或大或小的聚落（也即是我