公共政策的制度基础.docxVIP

公共政策的制度基础内容摘要：公共政策的质量事关人类的祸福。高质量的公共政策必须注意其所隐含的制度因素，需要为公共政策确立适当的制度基础。具体地说就是认真考虑每一项公共政策的制度激励机制、把制度变革纳入到公共政策的行动中、注意各项公共政策之间的制度激励机制的兼容性，以及认真对待各项公共政策与制度资源之间的关系。关键词：公共政策 制度分析公共政策，就是“政府直接采取的行动或在某种程度上涉及到国家合法权力的行动”。比如，政府在经济方面直接采取的行动就是经济政策，政府在人口控制方面采取的行动就是人口政策。在经济方面，美国学者把它分为分配政策、再分配政策、调控政策和基础性的政策。美国国际开发署亚洲和近东署发展计划处计划与分析部主任诺曼·尼科尔森简要地分析了这些方面的不良政策对于私益物品和公益物品价格能够产生不良影响，并进而影响资源的配置，阻碍增长。公共政策的质量对于一个国家公共利益的实现，具有极大的影响。高质量的公共政策，可以减少人与人之间的冲突，促使人们积极行动，并且积极合作；它可以很好地实现有限资源的适当配置，实现配置效率，从而实现社会福利的最大化。高质量的政策，需要有适当的制度基础。那么，什么是制度呢？1968年，经济学家舒尔茨首次把制度界定为行为规则，它包括管束结婚与离婚等社会行为的规则，支配政治权力的配置与使用的政治规则，还包括管束资源配置与收入分配等经济行为的经济规则。这一定义为许多制度分析学者所接受，比如诺斯就认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”这种约束包括人们所认可且为人们所自觉执行的非正式的约束，也包括政府规定的并由强制实施机制实施的正式约束。许多学者还从权利的角度界定制度，如美国学者爱伦·斯密德把制度界定为“有关人们有序关系的集合，它界定人们的权利、责任、特权以及所面对的其他人的权利”。由于权利可以界定为对于他人行为的约束，因此制度的权利定义与制度的规则定义实际上是一致的。许多学者都认为，有制度比没有制度好。这是对的。但实际情况是，只要有多人共同存在，且在利益上相关，不管是冲突、兼容还是一致，都会存在使人际关系有序化的制度。任何人类社会都存在制度，不过是有些社会的制度比较好，有些社会的制度比较坏。有效的制度作为行为规则，它可以减少不确定性，降低交易成本，扩大人类的选择范围，创造合作的条件，提供激励机制，遏制搭便车等机会主义行为，使外部效应内部化，使价格正确，即实现有限资源的配置效率。坏的制度，就会起到相反的作用，它可能是压迫性的，不是增进自由，而是破坏自由，它增加交易成本，缩小人类的选择范围，破坏合作的条件，提供负激励，鼓励机会主义行为，加剧外部效应问题。比如，有了知识产权等良好的制度，能够鼓励人们创新知识，增加现有的知识存量；而不保护知识产权的制度，就会鼓励人们搭便车，就会抑制知识创新的积极性。同时，好的政策经过较长时期后，能够为较好的制度创新提供基础，而坏的政策，不仅鼓励无效率，还会破坏制度的根本基础。就如诺曼·尼科尔森所说：“在任何经济中，坏的政策鼓励无效率。坏的政策可能只是不适当地规定了价格。但是，在其次的层次上，关于政策类型的基本选择只要实行的时间足够长，就可能引起自我无穷延续的制度安排中的那些扭曲。”“坏的政策随着时间的推移将从基础上破坏和扭曲制度的运行”。这表明，政策必须是高质量的，否则，不仅会导致直接的资源配置低效率的恶果，而且还会导致制度效率的低下。要使政策有良好的配置效率和制度效率，需要考虑该政策的激励机制，考虑其制度含义，即给行为者提供的行为约束和激励含义。比如，中国长期来实行低水价政策，该政策的结果就是存在广泛的浪费水的现象。中国虽然地大物博，但是由于人口压力大，即使是传统上认为是“取之不尽，用之不竭”的水资源，也是非常稀缺的。据估计，仅农业用水就缺300亿立方米，现在主要靠开发地下水来弥补地表可用水的不足，但是过度开采，已经产生了许多不良后果，如地面沉陷、海水浸入、浅蓄水层干枯，以及水位下降等。令人奇怪的是，一方面是严重缺水，另一方面浪费水的现象却大量存在着。国际粮农组织估计，中国灌溉用水中灌溉系统损失15％，浇地损失25％，耕作配水损失15％，农作物有效用水仅45％。为什么缺水和浪费水的现象同时并存呢？其原因是政府采取的政策行动鼓励用水，而不鼓励节约用水。比如，我们长期来实行低廉的水价政策，在节水方面的政策行动只是停留于广泛的宣传，依靠人们的公共道德来节约用水，这种政策内涵的制度机制实际上是鼓励用水、鼓励浪费水，而惩罚节约用水的人。要改变这一局面，就需要重新考察低水价政策的制度机制，通过调整价格，来改变人们用水的制度约束环境，鼓励人节约用水，而不是浪费用水。要使政策有良好的配置效率和制度效率，要尽可能把制度变革纳入到政策行动中来，