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简论集体土地征收相关法律问题研究 　　论文摘要 2011年以来就一直热议的集体土地征收补偿条例迟迟未能出台，立法的缺失导致集体土地征收过程中各种矛盾问题日益突出。笔者通过调研分析了当前集体土地征收过程中存在的几个主要问题及争议，并尝试提出可行性建议，供讨论参考：第一，主体方面，因全国人大尚未制定相关法律法规，农村集体经济组织成员资格的确认成法律空白。法院应根据宪法法律的基本原则并结合农村实际，发挥司法裁判职能，从而引导实践中农村集体经济组织成员资格的确认日益合法合理；第二，程序方面，“预征地”作为一种提高效率的征地方式已成为实践中的常态，但其存在严重隐患，应予以警惕。同时，应通过简化审批、适度放权、规范程序及标准、惩治违法征地等措施进行大力整顿；第三，依据方面，集体土地征收的“公共利益”不能简单照搬国有土地征收的内容，还应包括工业化及城镇化的需要；第四，司法救济方面，集体土地征收安置补偿协议本质上是行政合同，应通过行政诉讼程序解决纠纷。　　论文关键词 集体土地征收 预征地 公共利益　　在我国工业化和城镇化快速发展的进程中，农村集体土地征收问题一直是不可回避的矛盾焦点。目前集体土地征收仍存在诸多法律空白和漏洞。这就导致了行政机关的征地拆迁行为缺乏基本的程序制约，集体土地征收乱象丛生，被征地农民的合法权益无法得到有效保护，法院的司法审查及裁判也无据可依。本文将从集体土地征收的主体、程序、依据、司法救济四个方面出发，就目前存在的突出问题进行逐一分析。　　一、主体：农村集体经济组织成员资格的确认问题　　谁有资格参与到征收补偿的分配过程中，即“谁受益？”这是征收过程中最关键、最易引发矛盾的问题。其中，地上物所有权人（如：房屋所有权人）因有相应的产权登记制度，其所有权人相对较明确，争议也相对较小。而由于我国法律规定集体土地属农民集体所有，在实践中土地补偿费归农村集体经济组织所有，故本文将讨论的是农村集体经济组织成员资格的认定问题。　　对此，目???并无具体的法律规定。2005年7月29日，最高院副院长黄松有在公布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》新闻发布会上的讲话中指出，农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的法律保留事项，只能由全国人大制定的法律法规，最高人民法院不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。据此，多数法院认为，在全国人大出台相关法律法规前，法院对对此类纠纷应不予受理。　　近年来，随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地征收逐年上升，因征地补偿款分配引发的纠纷也逐年增加。根据最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（四）项规定，承包地征收补偿费用分配纠纷，人民法院应当受理。而在司法实践中，农村集体经济组织成员的资格确认问题往往是法院受理土地征用补偿费分配纠纷的前提，更是审理过程中的主要争议焦点，如法院对该问题不予受理，则法院对集体土地征收补偿过程中的纠纷无法裁判，广大农民的权益亦无法得到保护，司法保障沦为空谈。故笔者认为法院在该问题上不应回避，而应充分发挥司法职能，积极服务大局，主动回应社会关切。虽然没有具体的法律法规或司法解释，但是法院可以根据宪法法律的基本原则并结合农村实际，发挥司法裁判职能，从而引导实践中农村集体经济组织成员资格的确认日益合法合理。　　二、程序：“预征地”问题　　“预征地”是指“未报批”或“审批未完成”情况下便开始进行征地的行为。按照《土地管理法》的规定，征收农村集体土地需经国务院或省级人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批。实践中，整个报批手续往往需要1-2年甚至更长的时间，由于追求快速、高效经济发展的迫切需要，行政机关往往在报批手续未完成的情况便已经开始征收土地。按照笔者调研的情况，应该说，绝大多数的集体土地征收属于“预征地”。　　“预征地”在一定程度上提高了工作效率，促进了当地经济的快速发展，但是其埋下的隐患也不少：首先，“预征地” 造成土地审批权形同虚设，不符合依法治国的理念，是对法律的挑衅和漠视，本质上是行政机关的违法行为，必将带来恶劣的社会影响；其次，“预征地”过程中行政机关组织的强制拆除房屋等行为均应属侵权行为，但这在实践中并不少见。长此以往，必将造成农民的不满及对抗，极易酿成群体性事件；再次，“预征地”过程中签订的安置补偿协议属于效力待定的行政合同，需待土地审批完成后方有履行效力。如审批未获批准，农民的土地如何返还？相应的补偿款如何收回？造成的损失又如何进行赔偿？即使审批顺利完成，但审批完成时的土地补偿标准较之“预征地”时一般都有所提高，又如何保障农民本应得的利益？这一系列的问题都将十分复杂棘手，极易造成新的社会矛盾