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联邦制度的中国特色：1923年民国宪法 [内容提要] 所谓政治人才，就是系统掌握政治专业知识，能够创造性地为社会提供专门政治产品，并做出了重大贡献的杰出人物，越是发达的社会，社会对政治人才的需求越是迫切，社会为政治人才提供的就业空间越是广阔，而政治人才在社会发展中的重要性也必然随着社会的发展而日益增强，可以说，政治人才的类型、素质、服务能力、就业市场和贡献大小等已经成为衡量社会发展程度的重要标志。我国已经进入全面建设小康社会和社会主义政治文明的新阶段，政治和政治人才在社会发展中的地位和作用势必会一天天地重要起来，而政治人才的政治自我、道德、业务及创新能力等综合素质的培养也就成了一个十分关键的重要问题。[关键词] 政治 政治人才 综合素质 近现代联邦国家，除美国等自发形成的联邦国家以外，也有德国等主动选择形成的联邦国家，而且“联邦制是处于分裂与统一张力之下的一种现实的制度选择。”11923年民国宪法（以下简称民国宪法）是近现代中国一次主动选择联邦制的制度试验，国权与地方制度两章在宪法中最具联邦特色。“国权一章列举中央与各省所有权限各若干条，其未经列举事项，性质之关系国家者，属于国家。关系各省者，属之各省。……此章无异承认中国已改单一为联邦。但其条文中则避免联邦或联省名词耳。”2中国特色的联邦制度第一次也是唯一一次正式出现在国家宪法中。所以无论是在理论规划或现实操作方面，民国宪法的制度设计对当代中国制度变革均有可借鉴之处。 一、国家（中央）与地方权力3　　民国宪法对国家权力与地方权力各自采取列举方法。“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之。”这种规定与1867年加拿大宪法相似，4而与美国宪法不同。美国宪法只是列举联邦权力，凡宪法未明确授予联邦政府或没有禁止州政府行使的权力，皆由州政府保留之。　　（一）国家立法并执行的事项，计有外交、国防、国籍法、刑事、民事及商事之法律、监狱制度、度量衡、币制及国立银行、关税、盐税、印花税、烟酒税其他消费税、邮政、电报及航空、国有铁道及国道、国有财产、国债、专卖及特许、国家文武官吏之铨试、任用、纠察及保障，其他依本宪法所定属于国家之事项。此外，国军之额数，由国会议定之。　　这些外交、国防、立法、贸易、财政方面的权力也是当时美、德国联邦政府所享有的。魏玛德国宪法中联邦专属立法权包括对外关系、殖民事务、国籍旅行及定住之自由，入国出国及罪人引渡、国防之组织、铸造、关税制度、邮电；联邦立法权包括民法、刑法、司法制度、护照及居留人之监视、救贫制度及游民管理、出版结社及集会、人口政策、公共卫生、劳动保护、国家职业代表机关设立等。5　　美国联邦权力首先是宪法授予联邦的权力，如征税、借款、发行货币、管理对外贸易和州际贸易、制定统一的归化法和破产法、规定伪造合众国证券和货币的罚则、设立邮政局和兴建邮政道路、颁发专利权和版权、设立联邦法院、规定和惩罚公海上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为、宣战、颁发捕获敌船许可证、制定关于陆上和海上捕获的规章、建立陆军和海军、征召民兵、管理领地，管理财产、厘定度量衡、办理外交和缔结条约、接纳新州加入联邦、提出宪法修正案。其次是联邦的默示权力，包括建立银行和其他公司；为道路、学校、健康、保险等提供经费；设立军事学院和海军学院；发电和出售剩余物资；帮助和管制农业。6不过，中央政府的经济职能，如管理省际贸易和对外贸易管理权，民国宪法却没有给予足够的重视。7　　（二）由国家立法并执行或令地方执行的事项，计有农、工、矿业及森林；学制；银行及交易所制度；航政及沿海渔业；两省以上之水利及河道；市制通则；公用征收；全国户口调查及统计；移民及垦殖；警察制度；公共卫生；救恤及游民管理；有关文化之古籍，古物及古迹之保存。　　（三）禁止国家行使的权力。宪法中明文禁止国家行使的权力不多。如国土及其区划，非以法律，不得变更之；全国税率应行划一之租税；国家军备费，不得愈岁入四分之一，但对外战争时，不在此限；常备军之驻在地，以国防地带为限；国体不得为修正之议题。　　与此相反，美国宪法中却有不少关于禁止联邦行使的权力，其中重要的有联邦不得对从任何州输出的商品征税；间接税税率全国应一致；权利法案所作的保证不得剥夺；在商业上，不得给予任何一州优惠于他州的待遇；未得到州的同意，不得改变州的疆界；不得把新接受的州置于低于创始州的地位；不得允许奴隶制；不得授予贵族爵位；不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往法律；不得中止人身保护状的特权，除非发生叛乱和入侵；不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。8　　（四）省县地方权力　　1、省的权力　　省立法并执行或令县执行的事项共有11项：省教育、实业及交通；