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城市规划的制度化与政府职能的转变 摘要：现代城市规划已不仅仅是技术性的规划活动，同时也是一种政治性的活动。本文首先阐述了我国城市发展的现状及现有规划体系存在的问题，并探讨了产生这些问题的历史根源，进而从政府职能的角度探讨政府在城市规划衷所扮演的角色，并指出城市规划要走向体制化。 Abstract : Modern urban planning is not only a planning activity of technology, but also a political activity. The paper explains the situation of the development of our city and the problems of the urban planning system first, and then discusses the roots of these problems in the history. And it explores the proper boundary and measures of urban planning from a perspective of governmental function. 关键词：城市规划；政府职能；路径选择；体制化 Key words : urban planning ; governmental function ; path choice ; institutional 契子： 从世界范围看，现代城市规划在100多年前诞生时就不仅是作为物质规划手段出现的，而是以社会改革思想为基础，作为一项政府职能，在法律法规保证的前提下，施于城市建设和发展的一种干预力量，在成长过程中又融合了建筑学、社会学、经济学、地理学、管理学等多方面的内容。城市规划体系的特征通常反映其所处的社会环境，社会经济环境又决定了城市规划的必要性和可能求诸的措施。经济基础和上层建筑的变革，均会带来规划思想的变革，从而影响规划体系的变化。 我国城市规划体系的发展历程正是在环境的不断变化中发展演变而来，但是随着经济改革的深入，传统规划体系的缺陷日益明显，以往的规划体系已经不能适应改革后的全新环境。当前，中国正处于一个人文环境的多元转型时期，这种转型涵盖了社会生活的各个侧面，既包括经济体制及增长方式的转变、传统与现状文化和心理的冲突与整合，也包括决策层所作的改革及宽松政策环境的获得。在这样一种社会环境中，土地开发投资主体多样化，私有产业增长和国企比重下降，决策地方化和实用主义观念加强，种种问题，使得我国城市规划面临巨大的挑战。如何有效的转变政府职能，促进城市规划的制度化已成为一个值得探索的问题。 1. 城市规划发展现状及问题 1.1 现实困境带来的挑战 经济和城市的快速发展。经济的快速发展进一步导致城市的快速发展，使城市规划无法跟上快速的城市发展速度。首先是流动人口的大规模增长和城市的不断蔓延，使得城市规划很难预测城市未来的人口规模和土地需求。其次是环境的不断恶化和不可持续态势。人口高密度与耕地的不断减少，使城市呈现危机，并威胁到经济、环境的长期效益。 双重土地使用体制。目前我国初步形成的有偿有期限使用城市土地的制度，对成同时发展起到了很大的促进作用。同时，原有的无偿无期限使用城市土地的制度仍未完全取代，两种体制的并存造成了城市建设的无序化。市场机制和行政干预共同作用下的土地使用导致了土地使用性质的随意改变以及城市蔓延。另一方面，在当地竞相吸引外资以及土地开发的特殊模式激励下，城市逐渐开始蔓延。 1.2来自历史遗留的挑战 主要表现在对经济计划的固有依赖，以及城市规划和经济计划之间缺乏协调。过去，城市规划属于从属地位，长期服从于经济计划，其主要目的是为生产活动及其相应的居住安排物质空间，以实现经济计划的目标。城市规划无法对国家重大建设项目进行直接控制。只有“注册在案”的项目才能获得资源、土地及规划的支持。由于这些遗存，规划者无法处理和控制不断增长的非政府计划的项目。总体规划要与经计委编制的项目规划协调。事实上这是难以实现的，因为总体规划主要考虑一个城市最为理想的空间结构，而较少考虑到操作性因素，例如投资、财政或制度上的制约。总体规划无法指定哪个部门投资哪个项目，而经济计划却可以。因此，经济计划更接近于决策过程，而规划过程则与土地利用决策分离开来。这就不难理解为何总体规划难以实施了。此外，“计划发展”意识还普遍存在。通过国家干预的城市规划被赋予太多任务而难以操作。 2. 城市规划体制本身的缺陷 改革开放20年，中国的城市规划工作者作出了巨大的努力，基本建立了城市规划的初步体系。但就整体而言，城市规划仍然受到各种力量的挑战，甚至被指责为阻碍了经济发展。在规划行业，许多专家、