浅析PPP模式财政风险管理.doc

浅析PPP模式财政风险管理 　　[摘 要]目前，普遍认为PPP不仅能有效解决地方债务问题，缓解债务压力，还能将风险转移给社会资本，提高效率。实际上并不是所有的公共产品或服务都适用于PPP模式，也并不一定都能提升效率、降低债务。PPP模式在实际运作过程中蕴含着一定的财政风险，如果运作不当反而会增加政府的负债，加大政府的财政压力。因此，在看到PPP模式对财政的积极意义的同时，还要审慎运用控制PPP项目，以防控财政风险 [关键词]财政风险；PPP模式；风险管理 [DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.15.028 PPP模式本质上是一种合作关系，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。政府通过PPP模式不仅可以平滑财政支出，减轻当期财政压力，预先享用项目收益，缓解投资资金不足问题，同时还可以规避财政限制。但在当前我国财政预算和会计制度还不完善的背景下，PPP模式可能不仅不能有效降低财政风险，还可能会形成新的财政风险。因此在运用PPP模式时，要保证PPP项目在生命周期的顺利运行，政府要严格控制PPP项目中的财政风险，而管理的关键在于将PPP项目的支出责任与地方财政的收入和增长建立相匹配的联系，从而将PPP支出责任有效地控制在10%红线以内 1 PPP模式中财政风险管理现状 与其他公共投资模式中财政问题比较隐性、容易累积相比，PPP模式中的财政风险问题是比较显性的。在PPP实施方案设计中，会采用相关的财政工具合理地确定项目成本、内部收益率、项目风险分担等，会运用物有所值论证和财政承受能论证来对项目进行有效管理。合作双方对项目运作中可能出现的问题会预先设定解决方案，如：边界条件设置、重启谈判机制等 （1）在PPP项目的推进过程中，法律顶层设计中财政风险管理的政策不完善，导致财政风险缺乏控制。PPP模式在我国已运行了一段时间，可法律建设还很不完善，现行的法律规定大都出自国务院、发改委、财政部、住建部等国家部门以及地方政府部门，虽有形成一套监管制度，但其政策法规较为分散，不同部门出台的行政法规甚至存在重叠、“掐架”的现象，各级地方政府制定的PPP模式指导意见，从内容上看，专门针对地方政府财政风险的政策很少，致使PPP在推进过程中财政风险管理缺乏有效的制度保障 （2）PPP项目在实施过程中蕴含的各种债务和风险分担，对财政风险管理造成负面影响。相对于传统公共融资模式，PPP模式拥有许多优势，可也隐含着各种政府负债问题，政府承诺在未来按照PPP合同规定购买社会资本供给的公共服务，形成政府直接负债；政府承担项目风险如政策风险、法律风险、最低需求风险和提供政府担保如价格担保、通胀担保、信用担保等形成或有负债。同时政府还将面临或有隐性负债，如破产风险、环境污染风险等。另外，PPP项目的投资控制难度大、运营周期长、法律约束和道德约束不足、政府换届等不确定性因素，都必然导致PPP项目面临较大的财政风险 （3）地方政府缺乏专业人才，对支出责任无法完全进行科学的财务测算，扩大了PPP模式的财政风险。PPP项目是公共项目，涉及公众利益，执行全口径预算管理，在实施过程中，政府付费和可行性缺口补助类型的PPP项目，对财务支出的测算要求具有较高的专业技术水平，才能合理确定社会资本的投资回报，从而避免社会资本方通过看似合理的PPP实施方案，以政府的补贴方式获得超额利润。实践中地方政府为了PPP项目的顺利推进，往往会忽视有效的项目识别和科学的财务测试，加大了政府面临的财政风险 （4）咨询机构服务缺乏深度，前期工作准备不足；物有所值论证、财政承受能力论证的方法有待改进。咨询机构是PPP项目实施过程中的重要参与方，在协助策划建设项目、选择运作模式、确立交易结构、跟踪融资计划和绩效监管等全生命周期中发挥着关键和顾问作用，但从目前一些落地的PPP项目的成效看，咨询机构一般只注重某一专业领域或核心环节提供专业服务，在项目识别阶段的物有所值论证和财政承受能力论证相对较粗，PPP项目运作中许多非市场化项目并没有相应的对比数据可以参照，特别是有现金流项目的财务测算；加上一些可研报告为了项目包装无法体现市场真实数据，导致项目定量物有所值评价难以推进，而定性评价指标内容过于简单，缺乏实际评价价值，避重就轻、粗略定性。甚至出现有些项目未全部完成概算批复就纳入PPP项目实施范围，仅在招标文件中约定设计变更和造价计取的规则，评审人员因资源不足，无法从科学