新制度经济学与公共行政 - 世新大学教学单位.doc

發表於世新學報第五期 新制度經濟學與公共行政 The New Institutional Economics and Public Administration 徐仁輝(世新學院經濟系主任，南加大公共行政博士) 過去二十年，在社會科學領域理有一些值得注意的發展，其中較顯著的是那些批判新古典經濟學典範的缺點，並對制度的產生提出有力的觀察與研究者，這些發展雖然其源起或型式不同，但皆被歸納並訂名，如 Williamson (註一) 與其他學者所稱的「新制度經濟學」(The New Institutional Economics)。新制度經濟學者假設人們是自利的(self-interested)、有智慧的(intelligent)與可自決的(self-determinant)，為了處理集体行動(collective action)、不確定性與昂貴資訊成本等所產生的問題，人們設計制度，藉此建立彼此間的互信或監督協調的機能﹝註二﹞。 雖然來自不同學科訓練的學者從不同的角度來研究制度，但他們的研究卻存在一共同點，即不再視集體行為係個人行動的加總，學者們熱衷於探討一些影響個人間互動與不同型態結果的機能(註三)，制度被視為一重要的關鍵性變數，影響個人的行為以及集體的結果。不若早期的制度經濟學派偏重於敘述特定的政治與經濟制度，當代的研究方向為問題分析導向，兼顧理論與實證，努力的重點在於發展出一般性的分析架構，可以被用來比較人們在不同環境下，為解決相同問題所作的不同的制度性安排。 制度與其決定因素是新制度經濟學研究的主題，不過，它是綜合各種不同的觀察而成，包括行為規範的分析、投票的結盟、利益團體的形成、集體行動的要件、交易成本、組織理論、人類行為理性的限制、公司決策的經驗法則、公司結構的決定因素、協調問題、技術改變與制度演進的關係、以及財產權的決定因素與效果。擁有這許多的觀察，可見新制度經濟學是具科際整合性的，受到歷史學者、社會學者、政治學者、心理學者、法律學者、當然還有經濟學者的共同灌溉而成(註四)。 新制度經濟學對於政治學與公共行政學的一些舊議題提出了嶄新的見解，例如國會的委員會制度(committee systems)、立法與行政的互動關係、公共政策的選擇、以及共同耗竭資源(common-pool resource)的管理等。相對於公共選擇學派的強調多數決投票制度下存在的潛在失衡，新制度經濟學者認為制度是一穩定因素，如國會的委員會制度藉由對於委員們財產權的界定，有助於政策制定過程中產生可預測性，否則將出現高度不穩定的結果﹝註五﹞。關於政客與官僚的關係，傳統的研究重點在於角色的區分與彼此的互動機能之探討，新制度經濟學則研究制度如何克服「代理人問題」(agency problem)，進而結合雙方的利益﹝註六﹞。對於公共政策的選擇，傳統的分析偏重於生產成本的考量，新制度經濟學則引進交易成本的觀念﹝註七﹞。有關共同耗竭資源的使用，傳統解決免費搭車者問題(free-rider problem)的辦法，偏重於私有財產權的訂定或由政府管理的方式，新制度經濟學則觀察其它制度性的安排，如習慣、約定(conventions)或自治團體，如何克服集体行動問題，並促成資源的有效率使用﹝註八﹞。 本文的目的在於介紹那些構成新制度經濟學的主要研究途徑與方法，並進而提出如何運用這些工具於公共行政的研究。制度提供行政管理所必需的資訊，管理功能的發揮端賴制度的良窐；制度亦決定了公共政策參與者所面臨的各種誘因與限制，進而影響他們的表現以及公共政策的決策品質與執行績效。 壹、制度的定義 學者們對制度的定義有很大的差異： North 認為是人類設計的限制，用來影響人類的互動行為(註九)；Williamson 以管理結構(governance structure)來定義制度(註十)；Ostrom 則視規則(rules)為制度(註十一﹞。學者們對制度的不同看法，可以歸納為兩方面：行為方面，「制度是持久性的行為規範的合成，為的是滿足集體之目的」(註十二)；規則方面，「制度是社會或組織的規則，藉幫助人們在與其他人交往時建立穩定的預期，方便人們的合作」(註十三)。 上述兩方面的看法差異似乎祇是分析的層次與次序不同而已，例如在相對低的分析層次，以契約性安排為例，主要是規則的特徵所支配；在相對高的層次，如文化價值，則行為的規範似乎較為相關。就分析次序言，亦類似，在某一特定時間，定義制度的規則和規範，可能被視為既定，並與個人或團體的行為無關，但經過一段時間，它們可能發展成為行為的經驗，是故，吾人可以觀察到一動態的關聯，從規則到行為的規範，又到規則，如此循環。 大多數的定義皆反映了下述三種特徵，這些特徵可視為制度的基本概念。第一個特徵是制度的規則和限制性，Ostrom 認為規則與限制